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lunes, 22 de enero de 2018

Es cierto que, no cualquier vicio en el actuar de los órganos del Estado ha de tener la entidad como para producir nulidad; tratándose de una específica sanción de ineficacia jurídica de Derecho Público, sus causales deben circunscribirse específicamente a los expresado en el artículo 7° del texto constitucional.

Puerto Montt, diecinueve de enero de dos mil dieciocho.

VISTOS: 

Ante esta Ilustrísima Corte de Apelaciones de Puerto Montt, con fecha 05 de diciembre de 2017 y en folio N°1, compareció el abogado Pablo César León Navarro en representación del señor Alcalde Gervoy Paredes Rojas de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT, domiciliados en Presidente Ibáñez 600, Puerto Montt. 

De conformidad al artículo 85 de la Ley 20.529, reclamó en contra de la SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN ESCOLAR, representada por Alexis Ramírez Orellana, profesor, domiciliados en el quinto piso de Morandé 360, Santiago; respecto de la resolución exenta N°1895 de 03 de noviembre de 2017 que rechazó su reclamación administrativa y sancionó con multa a beneficio fiscal de 51 UTM, que serán descontadas de la subvención que recibe como sostenedora la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt. 

Expuso que la resolución reclamada ha tenido su antecedente en el procedimiento administrativo por el que se instruyó sumario contravencional en contra de la Municipalidad, iniciado por resolución exenta N°2015/PA/10/1105 de 25 de noviembre de 2015, dictada por el Encargado Regional de Fiscalización de la Superintendencia de Educación de Los Lagos, a raíz del acta de fiscalización de 26 de octubre del mismo año y que; finalizó con la resolución exenta N°2016/PA/10/0107 de 08 de febrero de 2016 que aprobó el procedimiento y aplicó sanción. Reclamada administrativamente esta última resolución, ésta se acogió parcialmente rebajándose al importe precedentemente mencionado, lo cual se notificó a la parte reclamante con fecha 14 de noviembre de 2017. 

En primer lugar, alegó la incompetencia del Director Regional de la Superintendencia de Educación Escolar para la formulación de cargos en los procedimientos administrativos de la Ley 20.529, pues la referida resolución exenta N°2015/PA/10/1105 ha sido dictada “por orden del Director Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de Los Lagos”, pese a que por ella se formulan cargos y se designa Fiscal Instructor. 

Sin embargo, se incumpliría el tenor del artículo 66 de la Ley 20.529, en la medida que distingue que la autoridad que debe formular cargos en un procedimiento administrativo sancionatorio es el fiscal instructor y no quien resuelve la instrucción del procedimiento, no pudiendo recaer – por regla general – en el mismo Director Regional o en la persona a quien hubiese delegado facultad, ya que la excepción estaría constituida por el artículo 67 de la Ley, en aquellos procedimientos iniciados por denuncia derivada del Ministerio de Educación o de la Agencia de Calidad y bien; el caso de autos corresponde a uno iniciado de oficio por la Superintendencia de Educación por hechos que configurarían presuntas infracciones a la normativa educacional. 

Este incumplimiento vulneraría los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y la finalidad garantista de separar el acto de instrucción de sumario respecto de la formulación de cargos con merma de la objetividad, imparcialidad y validez de todo el procedimiento, pues desde la notificación del primero se da conocimiento al sostenedor del establecimiento educacional, de que está siendo objeto de una investigación, para la preparación de sus excepciones y defensas. 

Asimismo, las propias instrucciones de la Superintendencia de Educación impartidas mediante ordinario N°10DJ1304 de 24 de diciembre de 2015. Además, pugnaría con la estructura del sistema procedimental contravencional de la Ley 20.529, conforme a la cual, el fiscal puede hacer la relación circunstanciada de los hechos con base en los antecedentes del acta de fiscalización y calificarlos jurídicamente, expresando la normativa aplicable y su supuesta transgresión; para que con posterioridad, el sostenedor del establecimiento educacional pueda ejercer sus defensas y descargos; luego de los cuales y conforme al artículo 71 de la Ley, el fiscal elaborará un informe y propondrá al Director Regional la sanción correspondiente o sobreseimiento que corresponda, que; finalmente, será resuelto por éste último según el artículo 72 de la misma ley. 

De tal manera, se trataría de un vicio esencial y de nulidad de todo el sumario administrativo previo, no obstante su naturaleza procedimental, atendida su naturaleza y perjuicios a la juridicidad y al debido proceso. 

En segundo lugar, arguyó que no se impuso proporcionadamente la multa por el cargo que se formuló y consistió en el incumplimiento de requisitos en la rendición de cuentas conforme a la normativa sectorial vigente, atendido lo establecido en el considerando 6º letra g) de la resolución exenta N°1895. Pidió en definitiva, que acogiéndose el reclamo con costas, se disponga la invalidación total de la resolución exenta N°2015/PA/10/1105 y, por lo tanto; se deje sin efecto la sanción multa subsecuente. En subsidio, que se sobresea o se disminuya la multa. 

Con fecha 06 de diciembre de 2017 y en folio N°3, se admitió la reclamación, se confirió traslado a la reclamada y se concedió orden de no innovar mediante resolución de 06 de diciembre del mismo año en folio N°4-2017. Con fecha 26 de diciembre de 2017 y en folio N°6, la abogada Paulina Rettig Boetcher, en representación del señor Superintendente de Educación Alexis Ramírez Orellana, domiciliados en el piso 16 de Juan Soler Manfredini 11, Puerto Montt; evacuó informe solicitando el rechazo de la presente reclamación. 

Reconociendo la cronología de hechos expuesta por la parte reclamante; en lo pertinente, arguyó la legalidad del actuar de la parte reclamada. En relación con la incompetencia argüida en la reclamación, sostuvo que se trataría de una irregularidad formal que no resultaría ser de la esencia del acto administrativo impugnado y que no produciría perjuicio al interesado, pues éste ha podido ejercer su derecho a defensa en cada una de las etapas del proceso administrativo que antecedió, citando jurisprudencia administrativa y judicial en apoyo de sus alegaciones. 

Precisó que, con fecha 25 de noviembre de 2015, se fiscalizó a la reclamante constatándose que los establecimientos educacionales a su cargo no rinden cuentas oportunamente, Con base en estos hechos, se constató infracción menos grave del artículo 77 letra a) de la Ley 20.529, por transgresión a los artículos 54 a 56 de la Ley 20.529, 10 letra f) y 46 letra a) del Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 2009 del Ministerio de Educación y al Decreto Supremo N°469 de 2013 de la misma cartera de Gobierno. Esta infracción fue ponderada por el fiscal instructor, quien propuso al Director Regional la aplicación de multa de 265 UTM conforme al artículo 71 de la Ley 20.529, considerando que no puede ser inferior al 5% ni exceder al 50% de la subvención mensual por alumno matriculado que corresponda percibir al mes en que se ordene la sanción. 

Al respecto, se reclamó administrativamente; mas, ello prosperó parcialmente atendido que no se logró desvirtuar los cargos, ya que se concluyó la falta de concordancia del reglamento interno de la Escuela con la normativa educacional vigente, rebajándose la multa a 51 UTM. Con fecha 27 de diciembre de 2017 y en folio N°7, se ordenó traer los autos en relación. 

CONSIDERANDO: 

PRIMERO: Que, según el artículo 85 inciso primero de la Ley 20.520: “… Los afectados que estimen que las resoluciones del Superintendente no se ajustan a la normativa educacional, podrán reclamar ante la Corte de Apelaciones correspondiente, dentro de un plazo de quince días, contado desde la notificación de la resolución que se impugna, para que las deje sin efecto…”. 

Pues bien, en el caso de autos, se reclama en contra de la Superintendencia de Educación por la incompetencia en el obrar del Director Regional de Los Lagos, al dictar la resolución exenta materia de estos antecedentes instruyendo sumario contravencional y formulando cargos, en inobservancia del tenor literal del artículo 66 de la Ley 20.520. En subsidio, por aplicar una multa desproporcionada en transgresión del artículo 73 del mismo cuerpo legal. 

Al informar la parte reclamada sostuvo su obrar ajustado a Derecho en el oportuno ejercicio de las competencias fiscalizadoras de las que es titular conforme a la citada Ley 20.520; afirmando la naturaleza meramente formal del vicio de procedimiento denunciado y; la correcta y proporcionada aplicación de la multa a la parte reclamante, pues no se logró desvirtuar los cargos en que se fundó concluyéndose infracción menos grave del artículo 77 letra a) de la Ley 20.529, por transgresión a los artículos 54 a 56 de la Ley 20.529, 10 letra f) y 46 letra a) del Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 2009 del Ministerio de Educación y al Decreto Supremo N°469 de 2013 de la misma cartera de Gobierno, con base en la rendición de cuentas extemporánea de la sostenedora. 

SEGUNDO: Que, en sustento de sus alegaciones, la parte reclamante acompañó los siguientes instrumentos: 1) copia de resolución exenta N°2015/PA/10/1105; 2) copia de resolución exenta N°2016/PA/10/0107; 3) copia de resolución exenta N°1895 de la Superintendencia de Educación; 4) copia de correo electrónico de 14 de noviembre de 2017, por el que se notifica la resolución que antecede; 5) copia de ordinario circular N°10DJ1304 de 24 de diciembre de 2015; 6) copia de decreto municipal N°17583 de 07 de diciembre de 2016 sobre asunción al cargo de Alcalde de Gervoy Paredes Rojas. 

TERCERO: Que, por su parte, la parte reclamada acompañó el expediente administrativo en que incide esta reclamación. 

CUARTO: Que, del mérito de los antecedentes acompañados a estos autos, que han sido apreciados de acuerdo con las reglas de la sana crítica, se tiene por acreditado: 1º Que, se ha dictado por el Encargado Regional de Fiscalización de la Superintendencia de Educación de Los Lagos, obrando “por orden del Director Regional”, la resolución exenta N°2015/PA/10/1105 de 25 de noviembre de 2015, designándose fiscal instructor y formulándose cargos respecto de la sostenedora Ilustre Municipalidad de Puerto Montt. 2º Que, con base en la resolución exenta precedentemente mencionada y habiéndose instruido el sumario, éste finalizó con la dictación de la resolución exenta N°2016/PA/10/0107 de 08 de febrero de 2016 que aprobó el procedimiento y aplicó multa a beneficio fiscal de 265 UTM, que serán descontadas de la subvención que la sostenedora Ilustre Municipalidad de Puerto Montt. 3º Que, con fecha 26 de febrero de 2016, la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt reclamó administrativamente respecto de la antedicha resolución, acogiéndose parcialmente el mismo y rebajándose la multa impuesta a 51 UTM, mediante resolución exenta N°1895 de 03 de noviembre de 2017 de la Superintendencia de Educación, que se notificó a la parte reclamante el día 14 de noviembre de 2017. 

En efecto, los hechos precedentemente establecidos constan concordante y únicamente en los instrumentos públicos judiciales y administrativos acompañados por las partes, todos los cuales han sido otorgados por Autoridades Públicas y gozan de presunción de legalidad, imperio y exigibilidad de conformidad a lo prevenido en el inciso octavo del artículo 3 de la Ley 19.880, no han sido objetados ni observados de manera alguna; por lo que, no se han detectado situaciones que alteren la normal acreditación de los hechos que dan cuenta. Con su confrontación, por su concordancia, coherencia, claridad y precisión técnica, sustentan con razón suficiente las conclusiones fácticas arribadas precedentemente. 

QUINTO: Que, de conformidad al inciso primero del artículo 7 de la Constitución Política de la República: “...Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley…” – imperativo que el inciso primero del artículo 6 del texto constitucional traduce en que: “…los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República…” – y cuya contravención conlleva la sanción de nulidad, según el inciso final de la primera de las normas citadas. Si el tenor literal claro del artículo 66 de la Ley 20.529 dispone: “….si se detectaren infracciones que pudieren significar contravención a la normativa educacional, el Director Regional competente, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento…” – distinguiendo y distribuyendo entonces, competencias públicas respecto de quien instruya procedimiento y quien formule cargos por las infracciones contravencionales detectadas, cuya titularidad radicará, bien en el Director Regional correspondiente, o bien, en el fiscal instructor designado; resulta forzoso concluir que no se ha observado el estricto cumplimiento de las normas constitucionales y de las legalmente dictadas conforme a ellas, en la medida que quien ha excedido el ámbito de sus atribuciones públicas, no ha obrado bajo el amparo del Derecho. 

Lo anteriormente concluido no resulta baladí si se considera que dicho obrar público se debe sujetar absolutamente a la juridicidad, es decir, en su génesis, desarrollo y fines; pues lo contrario importaría la pérdida de control respecto del actuar de los órganos públicos y con ello, la crisis del sistema de pesos y contrapesos que debe mantenerse entre los poderes del Estado, con posible desmedro del respeto a las garantías constitucionales en que radica su límite. 

Si bien es cierto que, no cualquier vicio en el actuar de los órganos del Estado ha de tener la entidad como para producir la nulidad; tratándose de una específica sanción de ineficacia jurídica de Derecho Público, sus causales deben circunscribirse específicamente a lo expresado en el artículo 7º del texto constitucional, pudiendo distinguirse de entre los vicios de legalidad material o vulneración del principio de juridicidad aquellos que afectan la investidura, la competencia y la forma de los actos del Estado, excluyéndose el carácter de cláusula general de anulación por ilegalidad de la nulidad de derecho público. 

En efecto con la dictación de la Ley 19.880 se ha limitado la procedencia general de la nulidad de derecho público, al instituirse mediante texto legal expreso que no cualquier vicio de forma afecta la validez formal de un acto administrativo. 

Esta ley implícitamente introduce el criterio de ponderación por el cual, para la nulidad de uno de dichos actos, es menester que aparezca idónea, necesaria y proporcionada la precedencia del principio de juridicidad respecto del principio de conservación de tales actos. 

En la especie, se trata de la falta de competencia de la Autoridad Pública para formular cargos en un proceso administrativo sancionador regulado en la Ley 20.529, situándose con ello en la posición de “Juez y parte”, en la medida que la resolución de aplicación de la sanción recae en la misma entidad. Ello produce como consecuencia el desconocimiento de las reglas del debido proceso, he allí su trascendencia, que no se agotan únicamente en la posibilidad de ejercer una defensa jurídica, especializada, técnica, efectiva, material y oportuna; sino también, en el derecho al Juez Natural e imparcial, incluyéndose en el carácter de tal a quien cumple funciones de decisión de un asunto controvertido estableciendo derechos y obligaciones para los involucrados. 

De tal manera, es menester recurrir al mecanismo jurídico sancionador fundamental del Derecho Público, que consiste en la ineficacia de los actos estatales dictados en contravención al principio de juridicidad consagrado en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República; por lo que, la reclamación se acogerá como así se declarará. 

Y de conformidad con lo prevenido en los artículos 1, 5, 6, 7 y 19 N°3 de la Constitución Política de la República; artículos 1, 2, 3, 4, 10, 11, 13 y18; artículos 66, 67, 71, 72 y 85 de la Ley 20.529, se declara: 

I. Que, se acoge la reclamación del abogado Pablo César León Navarro en representación del señor Alcalde Gervoy Paredes Rojas de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT, en contra de la SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN ESCOLAR, y en consecuencia, se declara la nulidad de Derecho Público de la resolución exenta N°2015/PA/10/1105 dictada por el Director Regional de dicha Superintendencia con fecha 25 de noviembre de 2015 y, todo lo obrado en el procedimiento administrativo que se sustanció en virtud y a partir de ella. 

II. Que, se condena en costas a la reclamada por haber sido completamente vencida. 

Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad. 

ROL 1198-2017 CIVIL. – 

Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Puerto Montt integrada por Ministro Suplente Jaime Anibal Rojas M., Fiscal Judicial Mirta Sonia Zurita G. y Abogado Integrante Pedro Campos L. 

Puerto Montt, diecinueve de enero de dos mil dieciocho. 

En Puerto Montt, a diecinueve de enero de dos mil dieciocho, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA: Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.