PROCESO DE OFICIO PARA PRONUNCIARSE SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART脥CULO 116 DEL C脫DIGO TRIBUTARIO.
Santiago, veintis茅is de marzo de dos mil siete.
VISTOS:
Con fecha veintitr茅s de marzo de 2006, don Eduardo Zarhi Hasb煤n, en representaci贸n de don Rafael Selume Sacaan, dedujo acci贸n de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del art铆culo 116 del C贸digo Tributario, sosteniendo que vulneraba los art铆culos 6°, 7°, 19 N° 3, inciso cuarto, 38, inciso 2°, 76 y 77 de la Constituci贸n Pol铆tica.
Por sentencia de 30 de agosto de 2006 (Rol N潞 472-2006), se acogi贸 el aludido requerimiento declarando que el art铆culo 116 del C贸digo Tributario era inaplicable en la gesti贸n pendiente constituida, en la especie, por el recurso de apelaci贸n de que conoc铆a la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N° 4985-2002.
Con posterioridad al referido pronunciamiento y hasta la fecha, este Tribunal ha declarado asimismo inaplicable el aludido precepto legal en los procesos Roles N潞s. 499, 502, 515, 520, 525, 526, 527, 528, 547, 554, 555, 566, 569, 574, 595, 604, 605, 606, 613, 614, 627, 628, 629, 630, 635, 636, 639, 640, 641, 642, 647, 657 y 658, todos del a帽o 2006, por adolecer de los mismos reproches de constitucionalidad constatados en la sentencia referida en el p谩rrafo anterior.
Por su parte, con fecha 6 de diciembre de 2006 y sobre la base de las cuatro primeras sentencias dictadas hasta ese momento, esta Magistratura resolvi贸 abrir proceso de oficio para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del art铆culo 116 del C贸digo Tributario. Todo ello en virtud de la atribuci贸n que le confiere el art铆culo 93, inciso primero, numeral 7潞, de la Constituci贸n Pol铆tica, en relaci贸n con el inciso d茅cimo segundo del mismo art铆culo, luego de constatar que se hab铆a dado cumplimiento a los presupuestos exigidos por dichas normas para iniciar un proceso de inconstitucionalidad.
En la misma resoluci贸n mencionada precedentemente se dispuso ponerla en conocimiento de S.E. la Presidenta de la Rep煤blica, del H. Senado, de la H. C谩mara de Diputados, del Servicio de Impuestos Internos y del Consejo de Defensa del Estado.
El 23 de enero de 2007 y haciendo uso del traslado conferido, el Servicio de Impuestos Internos hizo presente que "a prop贸sito de requerimientos de inconstitucionalidad deducidos en diversos procesos de reclamaciones tributarias pendientes ante distintos Jueces Tributarios del pa铆s, el Servicio de Impuestos Internos procedi贸 a remediar jur铆dicamente la circunstancia cuyo examen constitucional fue reprobado, cual era el acto de delegaci贸n de la funci贸n jurisdiccional desde el Se帽or Director Regional del Servicio a otro funcionario dependiente de aqu茅l".
Agreg贸 que, "en efecto, mediante Resoluci贸n Exenta N潞 118, de 04 de octubre del a帽o 2006, fueron dejadas sin efecto, entre otras, las autorizaciones dadas a los Directores Regionales para delegar la funci贸n jurisdiccional en funcionarios de su dependencia, disponi茅ndose, en la misma Resoluci贸n, la dictaci贸n de las resoluciones revocatorias pertinentes y orden谩ndose, finalmente, que una vez que dichas revocaciones fueran publicadas en el Diario Oficial, los Directores Regionales se avocar铆an al conocimiento y resoluci贸n de los reclamos, pendientes y futuros, de liquidaciones, giros, pagos y resoluciones regidos por los procedimientos contemplados en el T铆tulo II y en el P谩rrafo 1潞 del T铆tulo III del Libro Tercero del C贸digo Tributario, as铆 como de los reclamos de denuncias que indica".
Precis贸, asimismo, que la inconstitucionalidad anterior, resuelta por este Tribunal, "ha dicho precisa relaci贸n con la facultad delegatoria regulada en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario, delegaci贸n cuya improcedencia no hace m谩s que afirmar la facultad jurisdiccional que ejerce y debe ejercer el delegante, esto es, el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, observando as铆 el principio de inexcusabilidad que impera respecto de su funci贸n jurisdiccional y la seguridad jur铆dica que ampara a los particulares, uno y otro principios reconocidos como pilares fundamentales de nuestro estado de derecho en todos y cada uno de los fallos referentes a la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del art铆culo 116 del C贸digo Tributario."
Finaliza el Servicio de Impuestos Internos indicando que "en caso alguno pretende controvertir una eventual declaraci贸n de inconstitucionalidad relativa al art铆culo 116 referido sino, por el contrario, dar cuenta de las medidas jur铆dicas adoptadas, del pleno acatamiento de las resoluciones de este Excmo. Tribunal, as铆 como del hecho que, en cuanto a sus efectos, aquella eventual declaraci贸n deber谩 disponer hacia futuro, publicada que sea la misma, manteniendo intactos los efectos de las sentencias anteriormente dictadas, conforme disponen de manera expresa los incisos tercero y cuarto del art铆culo 94 de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica".
Los dem谩s 贸rganos interesados no formularon observaciones.
Se trajeron los autos en relaci贸n procedi茅ndose a la vista de la causa con fecha veinticinco de enero de dos mil siete.
CONSIDERANDO:
I. Presupuestos constitucionales y procesales necesarios para la declaraci贸n de inconstitucionalidad de un precepto legal.
PRIMERO: Que el art铆culo 93, numeral 7潞, de la Constituci贸n Pol铆tica establece que es atribuci贸n de este Tribunal Constitucional: "Resolver por la mayor铆a de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto en el numeral anterior."
SEGUNDO: Que el inciso duod茅cimo del mismo art铆culo agrega: "Una vez resuelta en sentencia previa la declaraci贸n de inaplicabilidad de un precepto legal, conforme al n煤mero 6潞 de este art铆culo, habr谩 acci贸n p煤blica para requerir al Tribunal la declaraci贸n de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad de 茅ste para declararla de oficio."
TERCERO: Que de los preceptos constitucionales transcritos se desprende que los presupuestos necesarios para que esta Magistratura pueda declarar la inconstitucionalidad de una determinada norma legal, con los efectos previstos en el art铆culo 94, incisos tercero y cuarto, de la Carta Fundamental, son los siguientes: a) Debe tratarse de la inconstitucionalidad de un precepto de rango legal; b) La referida norma debe haber sido declarada previamente inaplicable por sentencia de este Tribunal pronunciada en virtud de lo dispuesto en el art铆culo 93, inciso primero, numeral 6潞, e inciso und茅cimo, de la Constituci贸n; c) El proceso de inconstitucionalidad debe haberse iniciado por el ejercicio de una acci贸n p煤blica acogida a tramitaci贸n por este Tribunal o por una resoluci贸n del mismo actuando de oficio; y d) Debe abrirse proceso sustanci谩ndose y dict谩ndose la correspondiente sentencia.
CUARTO: Que, en la especie, esta Magistratura ha abierto proceso de oficio para declarar la inconstitucionalidad del precepto legal contenido en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario, como consta de la resoluci贸n de 6 de diciembre de 2006, aludida en la parte expositiva de esta sentencia. En la misma se hace referencia a las decisiones previas al acuerdo del Tribunal de entrar de propia iniciativa a la apertura del proceso y que corresponden a los Roles N潞s. 472, 499, 502 y 515, todos del a帽o 2006, que declararon la inaplicabilidad del art铆culo 116 del C贸digo Tributario en las diversas gestiones en que incid铆an dichos procesos, por los fundamentos que se expresan en las sentencias aludidas.
En consecuencia, en esta materia, este Tribunal ha procedido en estricta concordancia con lo que dispone la Constituci贸n Pol铆tica, de acuerdo a la normativa contenida en la Ley N潞 17.997, Org谩nica Constitucional de este Tribunal.
Se han cumplido as铆 todos y cada uno de los presupuestos exigidos por la Carta Fundamental para proceder a pronunciarse sobre la declaraci贸n de inconstitucionalidad del art铆culo 116 del C贸digo Tributario, destac谩ndose, adem谩s, la conveniencia de formular tal declaraci贸n en funci贸n de la adecuada coherencia que debe guardar el ordenamiento jur铆dico con lo prescrito en la Constituci贸n Pol铆tica y, consecuentemente, atendiendo al inter茅s general que ella envuelve.
QUINTO: Que, con posterioridad a la resoluci贸n que orden贸 abrir de oficio el proceso para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la norma aludida, este Tribunal ha declarado, asimismo, su inaplicabilidad en las dem谩s sentencias que han sido mencionadas en la parte expositiva de este fallo, por las mismas razones de inconstitucionalidad constatadas y declaradas en los procesos considerados e invocados en la resoluci贸n de 6 de diciembre de 2006.
SEXTO: Que, tal como consta en los antecedentes de la tramitaci贸n de la reforma constitucional de agosto de 2005, materializada a trav茅s de la Ley N潞 20.050, el sentido de la declaraci贸n de inconstitucionalidad de un precepto legal, como nueva atribuci贸n conferida al Tribunal Constitucional, tiene directa relaci贸n con los principios de supremac铆a constitucional, de concentraci贸n de la justicia constitucional y de igualdad ante la ley.
A juicio de esta Magistratura, la situaci贸n sub lite afecta, al mismo tiempo, el principio de certeza jur铆dica que, tal y como ha sido precisado en su jurisprudencia, constituye un elemento fundamental del Estado de Derecho cuya custodia la Carta encomienda a este 贸rgano de control constitucional.
S脡PTIMO: Que, por otra parte, debe considerarse que la declaraci贸n de inconstitucionalidad de un precepto legal declarado previamente inaplicable en casos particulares, en nada vulnera sino que, por el contrario, refleja y garantiza el necesario respeto hacia la labor de los 贸rganos colegisladores y la plena eficacia de la presunci贸n de constitucionalidad de la ley generada por los 贸rganos legitimados para ello dentro de un Estado democr谩tico. Este principio, reiterado en la jurisprudencia de este Tribunal, constituye una expresi贸n que concreta la separaci贸n de funciones del Estado y su asignaci贸n a los 贸rganos competentes, que se encuentra expresamente establecida en el art铆culo 7潞, inciso segundo, de la Carta Fundamental.
Asimismo, el control a posteriori de constitucionalidad de la ley, que puede derivar, como en este caso, en la expulsi贸n de un precepto del ordenamiento jur铆dico positivo, es una competencia que procura regular el correcto funcionamiento y la eficacia del Estado de Derecho, logr谩ndose con ello el fortalecimiento constante de los sistemas de frenos y contrapesos en el actuar de los 贸rganos del Estado en forma compatible con aquella divisi贸n de funciones prevista en los art铆culos 6潞 y 7潞 de la Constituci贸n.
OCTAVO: Que, tal y como lo han reconocido uniformemente la doctrina y la jurisprudencia comparadas, el respeto hacia la labor que desarrolla el legislador obliga al Tribunal Constitucional, en su funci贸n de contralor de la constitucionalidad de la ley, a buscar, al menos, alguna interpretaci贸n del precepto cuestionado que permita armonizarlo con la Carta Fundamental y s贸lo en el evento de no ser ello posible, unido a la necesidad de cautelar integralmente la plena vigencia de los principios de supremac铆a constitucional, igualdad ante la ley y certeza jur铆dica, resultar谩 procedente y necesaria la declaraci贸n de inconstitucionalidad.
NOVENO: Que s贸lo en el contexto explicado deben entenderse los efectos que produce la declaraci贸n de inconstitucionalidad de un precepto legal seg煤n se lee en el art铆culo 94, incisos tercero y cuarto, de la Constituci贸n Pol铆tica, que expresan: "El precepto declarado inconstitucional en conformidad a lo dispuesto en los numerales 2, 4 贸 7 del art铆culo 93, se entender谩 derogado desde la publicaci贸n en el Diario Oficial de la sentencia que acoja el reclamo, la que no producir谩 efecto retroactivo". "Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de todo o parte de una ley, de un decreto con fuerza de ley, de un decreto supremo o auto acordado, en su caso, se publicar谩n en el Diario Oficial dentro de los tres d铆as siguientes a su dictaci贸n".
II. Alcances constitucionales de la autorizaci贸n contenida en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario.
D脡CIMO: Que, sobre la base de las consideraciones que preceden, resulta necesario examinar si el art铆culo 116 del C贸digo Tributario puede, de alguna manera, ser conciliado con la Carta Fundamental o si, por el contrario, la inconstitucionalidad constatada y declarada en los procesos previos de inaplicabilidad decididos por este Tribunal, puede tener aplicaci贸n general y dar lugar, por ende, a una declaraci贸n que produzca los efectos previstos en los incisos tercero y cuarto del art铆culo 94 de la Constituci贸n.
D脡CIMO PRIMERO: Que, con tal finalidad y en este contexto, resulta pertinente recordar que el referido precepto legal dispone: "El Director Regional podr谩 autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando "por orden del Director Regional".
En relaci贸n y concordancia con dicha norma, el art铆culo 6潞, letra B, N潞 7, del C贸digo Tributario se帽ala que corresponde a los Directores Regionales en la jurisdicci贸n de su territorio: "Autorizar a otros funcionarios para resolver determinadas materias, aun las de su exclusiva competencia, o para hacer uso de las facultades que le confiere el Estatuto Org谩nico del Servicio, actuando por "orden del Director Regional", y encargarles, de acuerdo con las leyes y reglamentos, el cumplimiento de otras funciones y obligaciones".
Por otra parte, el art铆culo 20 del D.F.L. N潞 7, de 1980, Ley Org谩nica del Servicio de Impuestos Internos, precisa, a su turno, que: "Los Directores Regionales podr谩n, de acuerdo con las normas impartidas por el Director, autorizar a funcionarios de su dependencia para resolver determinadas materias o para hacer uso de alguna de sus atribuciones, actuando "por orden del Director Regional".
D脡CIMO SEGUNDO: Que en el 谩mbito de la competencia absoluta, el legislador org谩nico estableci贸 como tribunal tributario de 煤nica o primera instancia al Director Regional de Impuestos Internos. En este contexto, la autorizaci贸n que confiere dicho 贸rgano, en virtud del cuestionado art铆culo 116 del C贸digo Tributario, en su calidad de juez tributario, a funcionarios de su dependencia implica una delegaci贸n de la referida competencia jurisdiccional, toda vez que dice relaci贸n con el conocimiento y fallo de reclamaciones y denuncias tributarias que, en forma privativa, le ha otorgado la ley a dicha autoridad a trav茅s del art铆culo 115 del mismo cuerpo legal, en los siguientes t茅rminos: "El Director Regional conocer谩 en primera o en 煤nica instancia, seg煤n proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracci贸n a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa."
Aplicando las reglas de competencia relativa, el sistema establece que: "Ser谩 competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de la unidad del Servicio que emiti贸 la liquidaci贸n o el giro o que dict贸 la resoluci贸n en contra de la cual se reclame; en el caso de reclamaciones en contra del pago, ser谩 competente el Director Regional de la unidad que emiti贸 el giro al cual corresponda el pago. Si las liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la Direcci贸n Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por estas mismas unidades, la reclamaci贸n deber谩 presentarse ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente que reclame al momento de ser notificado de revisi贸n, de citaci贸n, de liquidaci贸n o de giro.
El conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicaci贸n de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponder谩 al Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su domicilio el infractor.
Trat谩ndose de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocer谩 de ellas el Director Regional que tenga competencia en el territorio dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal."
La norma transcrita se reitera en el art铆culo 6潞, letra B, N潞 6, del C贸digo Tributario, que se帽ala que corresponde a los Directores Regionales, en la jurisdicci贸n de su territorio: "Resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro Tercero".
Por su parte, el art铆culo 19 del D.F.L. No. 7, de 1980, Ley Org谩nica del Servicio de Impuestos Internos, indica, en su letra b), que: "Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus respectivas jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes y las denuncias por infracci贸n a las leyes tributarias, en conformidad al Libro III del C贸digo Tributario y a las instrucciones del Director."
D脡CIMO TERCERO: Que, precisado que la facultad de conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias, que le otorgan las normas de competencia antes se帽aladas, corresponde al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, este Tribunal ha afirmado la naturaleza jurisdiccional de tal facultad, en cada uno de los pronunciamientos de inaplicabilidad que sirven de antecedente y fundamento a esta sentencia, teniendo presente, para ello, los preceptos constitucionales que regulan el ejercicio de la jurisdicci贸n y su distribuci贸n entre los tribunales establecidos por la ley; la historia fidedigna del establecimiento de las respectivas disposiciones legales; las precisiones conceptuales efectuadas por el propio Servicio de Impuestos Internos; los antecedentes del proyecto de ley sobre tribunales tributarios, en actual tr谩mite legislativo; la jurisprudencia previa tanto de este Tribunal como de la Excma. Corte Suprema y la correlaci贸n arm贸nica de diversos preceptos contenidos en el mismo C贸digo Tributario.
D脡CIMO CUARTO: Que cabe recordar, en efecto, que en el debate abierto, en el a帽o 1960, cuando se otorg贸 originalmente la potestad de conocer y fallar las reclamaciones tributarias al Director General del Servicio de Impuestos Internos, este 贸rgano del Estado defendi贸 el car谩cter jurisdiccional de aquella atribuci贸n frente a los argumentos de la Contralor铆a General de la Rep煤blica, vertidos en Dictamen N潞 18.359, de 5 de abril de 1957, que afirmaban el car谩cter administrativo de la se帽alada facultad.
Dicha naturaleza ha sido tambi茅n reiterada por el Servicio de Impuestos Internos en recientes documentos oficiales, como es el caso del estudio "La Justicia Tributaria en Chile", de abril de 2001, publicado en la p谩gina web del aludido Servicio.
D脡CIMO QUINTO: Que otros 贸rganos del Estado distintos del Servicio de Impuestos Internos han afirmado tambi茅n el car谩cter jurisdiccional de la facultad que se confiere a los Directores Regionales de ese Servicio por el art铆culo 115 del C贸digo Tributario.
Es as铆 como en el Mensaje de S. E. el Presidente de la Rep煤blica que inicia el proyecto de ley que fortalece y perfecciona la jurisdicci贸n tributaria, de 19 de noviembre de 2002, y en actual tramitaci贸n legislativa (Bolet铆n N潞 3139-05), se se帽ala que: "la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria, corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos. Por la v铆a de la delegaci贸n de facultades, se ha radicado en los Jefes de Departamento Tribunal Tributario de cada Direcci贸n Regional".
En el mismo sentido se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema al emitir su opini贸n respecto del referido proyecto de ley (Oficio N潞 3643, de 30 de diciembre de 2002) y al fallar diversos recursos de inaplicabilidad como, por ejemplo, en la sentencia Rol N潞 17.167, de 4 de septiembre de 1992. En estos 煤ltimos procesos, la misma Corte ha afirmado que los tribunales tributarios constituidos por los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales especiales a que alude el art铆culo 5潞, inciso cuarto, del C贸digo Org谩nico de Tribunales.
D脡CIMO SEXTO: Que, por su parte, como se record贸, esta Magistratura Constitucional tambi茅n ha afirmado reiteradamente, en los diversos pronunciamientos de inaplicabilidad que han antecedido a esta sentencia, que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –cuya funci贸n principal es administrativa-, al conocer y resolver, en primera o 煤nica instancia, conflictos jur铆dicos derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracci贸n a las disposiciones tributarias, son tribunales que act煤an en ejercicio de la jurisdicci贸n que la ley les ha confiado, como lo autoriza expresamente el sistema constitucional y org谩nico nacional. Ello, por cuanto la jurisdicci贸n supone el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jur铆dica que se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la Rep煤blica y en cuya soluci贸n les corresponda intervenir.
D脡CIMO S脡PTIMO: Que debe recordarse que el art铆culo 77 de la Constituci贸n deleg贸 en el legislador org谩nico la determinaci贸n de la organizaci贸n y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administraci贸n de justicia en todo el territorio de la Rep煤blica.
Debe destacarse que la misma disposici贸n facult贸 expresamente al legislador para se帽alar las calidades que deben tener los jueces y es en este contexto donde el C贸digo Tributario contempla las reglas contenidas en su Libro Tercero, titulado "De los Tribunales, de los procedimientos y de la prescripci贸n", que confirman la naturaleza jurisdiccional de la atribuci贸n confiada a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos por el art铆culo 115 del C贸digo Tributario como tribunales especiales de car谩cter contencioso-administrativo. Entre dichas disposiciones pueden mencionarse los art铆culos 130, 132, 134, 135, 136, 137 y 138, referidos todos al procedimiento general de reclamaciones tributarias. Asimismo no debe perderse de vista que, de conformidad con el art铆culo 120 del citado C贸digo, las Cortes de Apelaciones son los tribunales se帽alados por la ley para conocer en segunda instancia de los recursos de apelaci贸n que se deduzcan contra las resoluciones de los Directores Regionales y que, en diversas ocasiones, han constituido la gesti贸n pendiente que ha fundado las acciones de inaplicabilidad decididas previamente por este Tribunal.
D脡CIMO OCTAVO: Que claramente la autorizaci贸n que puede otorgar el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos a determinados funcionarios del mismo, para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando por orden suya, contemplada en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario, constituye una delegaci贸n de facultades propias del tribunal tributario, en la medida que es el Director Regional como juez tributario quien conf铆a a un funcionario del mismo Servicio el ejercicio de parte de la competencia que la ley le ha confiado originalmente. La referida delegaci贸n de facultades, que se materializa a trav茅s de la dictaci贸n de una resoluci贸n exenta, como aqu茅llas que ha examinado este Tribunal, ya en numerosas ocasiones, permite que el funcionario delegado conozca y resuelva reclamaciones tributarias, actuando "por orden del Director Regional".
D脡CIMO NOVENO: Que, aclarado que el contenido del art铆culo 116 del C贸digo Tributario importa una delegaci贸n de facultades del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos en funcionarios dependientes del mismo, resulta necesario precisar la naturaleza de las funciones que se delegan en virtud de la disposici贸n citada.
Al respecto, este Tribunal ha afirmado, consistentemente, en los pronunciamientos de inaplicabilidad que preceden a esta sentencia, que la delegaci贸n prevista en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario consiste en la facultad de conocer y de resolver, en primera o 煤nica instancia, seg煤n proceda, las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y las denuncias por infracci贸n a las disposiciones tributarias, facultad otorgada originalmente al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos por el art铆culo 115 del mismo C贸digo. Tal y como se afirm贸 en el considerando d茅cimo quinto, se trata de una facultad de naturaleza eminentemente jurisdiccional.
Debe descartarse, consecuentemente, la hip贸tesis de que se trate de una delegaci贸n administrativa de aqu茅llas previstas en el art铆culo 41 de la Ley N潞 18.575, Org谩nica Constitucional de Bases Generales de la Administraci贸n del Estado, pues no concurre el supuesto fundamental para que 茅sta opere y que consiste en que quien delega ejerza una funci贸n administrativa. En efecto, cuando el Director Regional conoce y falla reclamaciones tributarias act煤a como el tribunal se帽alado por la ley, constituyendo as铆 el juez competente para decidir estos conflictos. Es en esa calidad - juez del tribunal - que efect煤a la delegaci贸n a un funcionario p煤blico que no reviste tal atributo, puesto que no ha sido investido por la ley como juez del tribunal.
A su turno, la delegaci贸n administrativa es siempre parcial, en la medida que s贸lo puede referirse a materias espec铆ficas. En el caso del art铆culo 116 del C贸digo Tributario, es evidente que con la dictaci贸n de la resoluci贸n exenta respectiva se delega 铆ntegramente la facultad de conocer y fallar reclamaciones tributarias en un funcionario p煤blico que, como se dijo, no est谩 investido de la calidad de juez. As铆, tal delegaci贸n no se refiere a aspectos espec铆ficos de la funci贸n jurisdiccional como podr铆a ser la realizaci贸n de los actos de mera sustanciaci贸n del proceso.
La autorizaci贸n prevista en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario tampoco importa una "delegaci贸n de firma" como aquella que prev茅 el inciso final del art铆culo 41 de la Ley No. 18.575, Org谩nica Constitucional de Bases Generales de la Administraci贸n del Estado, pues la doctrina ha se帽alado y esta Magistratura ha resuelto que aqu茅lla no es sino una especie de delegaci贸n administrativa procedente s贸lo en casos muy excepcionales que no coinciden con la situaci贸n que se analiza.
III. Inconstitucionalidad del art铆culo 116 del C贸digo Tributario.
VIG脡SIMO: Que, sobre la base de que el art铆culo 116 del C贸digo Tributario importa una delegaci贸n de facultades jurisdiccionales realizada por el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, en su car谩cter de juez del tribunal tributario, en funcionarios de su dependencia, es preciso analizar su conformidad con la Constituci贸n siguiendo la l铆nea argumental desplegada por esta Magistratura en los pronunciamientos previos de inaplicabilidad reca铆dos en el mismo precepto legal.
VIG脡SIMO PRIMERO: Que, tal y como este Tribunal ha recordado, la jurisdicci贸n, entendida en la forma explicada en el considerando d茅cimo sexto, constituye un atributo de la soberan铆a y, en tal calidad, es indelegable por parte de las autoridades a quienes la Constituci贸n o la ley la han confiado. Tal conclusi贸n se desprende inequ铆vocamente del art铆culo 5潞 de nuestra Carta Fundamental que establece, en su inciso primero: "La soberan铆a reside esencialmente en la Naci贸n. Su ejercicio se realiza por el pueblo a trav茅s del plebiscito y de elecciones peri贸dicas y, tambi茅n, por las autoridades que esta Constituci贸n establece ....". En el mismo sentido, el art铆culo 76, inciso primero, de la Constituci贸n indica que: "La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley." Cabe advertir que este Tribunal ha precisado que dentro del concepto de causas civiles se deben incluir todas aquellas controversias jur铆dico-administrativas que, como las reclamaciones tributarias, se susciten y sean resueltas por autoridades que est茅n ejerciendo jurisdicci贸n afectando los derechos de las personas. (Sentencia de 22 de noviembre de 1993, Rol No 176, considerando 6潞).
VIG脡SIMO SEGUNDO: Que, desde el punto de vista explicado, el art铆culo 116 del C贸digo Tributario vulnera el art铆culo 5潞 de la Constituci贸n Pol铆tica, al facultar al Director Regional del Servicio de Impuestos Internos para delegar la facultad jurisdiccional que le ha confiado el legislador, en el art铆culo 115 del mismo C贸digo, y que se traduce en el ejercicio de la potestad de conocer y fallar las reclamaciones tributarias que deduzcan los contribuyentes. Ello importa, indudablemente, un conflicto de intereses de relevancia jur铆dica y que s贸lo puede ser resuelto por los tribunales establecidos por la ley y por los jueces designados por ella.
Al mismo tiempo, el precepto cuestionado infringe el deber de inexcusabilidad que pesa sobre todo tribunal y que se encuentra consagrado en el art铆culo 76, inciso segundo, del C贸digo Pol铆tico, en los siguientes t茅rminos: "Reclamada su intervenci贸n en forma legal y en negocios de su competencia, no podr谩n excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometido a su decisi贸n."
VIG脡SIMO TERCERO: Que, en el mismo sentido, el aludido art铆culo 116 del C贸digo Tributario, al posibilitar una delegaci贸n de facultades jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede asimismo el art铆culo 6潞 de la Carta Fundamental, que ordena en forma perentoria, en su inciso primero, que: "Los 贸rganos del Estado deben someter su acci贸n a la Constituci贸n y a las normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la Rep煤blica". La consagraci贸n del principio de supremac铆a de la Constituci贸n en la norma transcrita encuentra su adecuado complemento en la norma contenida en el inciso segundo del mismo art铆culo, que expresando el principio de vinculaci贸n directa de la Carta Fundamental se帽ala que: "Los preceptos de esta Constituci贸n obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos 贸rganos como a toda persona, instituci贸n o grupo."
Esta disposici贸n, en concordancia con el art铆culo 7潞, excluye la delegaci贸n de funciones por parte de funcionarios p煤blicos trat谩ndose de 贸rganos jurisdiccionales.
VIG脡SIMO CUARTO: Que, en este mismo orden de consideraciones, el art铆culo 116 del C贸digo Tributario vulnera, asimismo, en su esencia, el art铆culo 7潞 de la Constituci贸n, que precisa los requisitos indispensables para la validez y sujeci贸n a derecho en la actuaci贸n de todo 贸rgano del Estado, esto es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se imputa o atribuye a 茅ste. As铆, de conformidad con el inciso primero de esa norma, los 贸rganos del Estado act煤an v谩lidamente "previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley." De all铆 que el inciso segundo de esa norma sea categ贸rico en se帽alar que "ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constituci贸n o las leyes."
La prohibici贸n recordada, que configura el m谩s cardinal de los principios del derecho p煤blico chileno, resulta confirmada con la prohibici贸n que se impone al propio legislador, en el art铆culo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la Rep煤blica para dictar legislaci贸n delegada en materias que deban ser objeto de leyes org谩nicas constitucionales, como es el caso de aquellas que se refieren a la organizaci贸n y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el art铆culo 77, inciso primero, de la misma Constituci贸n.
En la situaci贸n que se analiza, la forma de constituir un tribunal que resuelva conflictos tributarios es a trav茅s de un mandato conferido por la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto administrativo, tal como se explicar谩 en el considerando siguiente. As铆, la dictaci贸n de una resoluci贸n exenta a trav茅s de la cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos materializa la delegaci贸n de sus facultades jurisdiccionales en un funcionario p煤blico que no tiene el car谩cter de juez, no se ajusta a la forma prescrita por la propia Constituci贸n para designar a sus jueces.
VIG脡SIMO QUINTO: Que, por otra parte, la delegaci贸n prevista en el art铆culo 116 del C贸digo Tributario resulta contraria al principio del juez natural que exige que toda persona s贸lo pueda ser juzgada por el tribunal que le se帽ale la ley y por el juez que lo represente.
El referido principio se desprende, en primer t茅rmino, del art铆culo 19 N潞 3, inciso cuarto, de la Constituci贸n que precisa que: "Nadie podr谩 ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que se帽alare la ley y que se hallare establecido por 茅sta con anterioridad a la perpetraci贸n del hecho."
Asimismo, la Carta Fundamental alude al referido presupuesto en su art铆culo 38, inciso segundo, al se帽alar: "Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administraci贸n del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podr谩 reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el da帽o."
En el mismo sentido, el art铆culo 76, inciso primero, de la Constituci贸n, indica: "La facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la Rep煤blica ni el Congreso pueden avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacer revivir procesos fenecidos". Como se ha indicado precedentemente, dentro del concepto de causas civiles se incluyen las causas contencioso-administrativas como aquellas que resuelven los conflictos tributarios.
Al mismo tiempo, el art铆culo 77, en su inciso segundo, prescribe que: "Una ley org谩nica constitucional determinar谩 la organizaci贸n y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administraci贸n de justicia en todo el territorio de la Rep煤blica".
El hecho de que una persona s贸lo pueda ser juzgada por el tribunal que le se帽ale previamente la ley y por el juez que lo representa, al tenor de las normas citadas, constituye, por un lado, un derecho esencial que se asegura a toda persona y que los 贸rganos del Estado est谩n obligados a respetar y promover, tal y como ordenan los art铆culos 1潞, inciso cuarto, y 5潞, inciso segundo, de la Constituci贸n. A la vez, representa un elemento fundamental para la seguridad jur铆dica, pues impide que el juzgamiento destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un tribunal o por un juez distinto del 贸rgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador ha confiado tal responsabilidad y que se cumple por las personas naturales que act煤an en 茅l. Como puede observarse, el Estado de Derecho mismo, en cuanto adecuado equilibrio entre el orden y la libertad, es el que resulta afianzado con el debido respeto al principio de legalidad del tribunal.
Consecuentemente, el juez al ser generado por una resoluci贸n exenta infringe, en su esencia, el mencionado principio. En efecto, el funcionario del Servicio de Impuestos Internos en quien el Director Regional respectivo efect煤a la delegaci贸n de sus facultades jurisdiccionales de conocer y fallar reclamaciones tributarias, no es un juez ni menos puede constituir un tribunal al solo amparo del art铆culo 116 del C贸digo Tributario. Por el contrario, es necesario que se concrete la delegaci贸n de facultades, a trav茅s de la resoluci贸n exenta, para que pueda asumir tal calidad. Expresado en otros t茅rminos, la ley, a trav茅s del art铆culo 115 del C贸digo Tributario, cre贸 un sistema jurisdiccional en materia tributaria -el Director Regional-. De esta forma, el principio de legalidad del tribunal s贸lo se cumple en la disposici贸n contenida en el art铆culo 115 del C贸digo Tributario. En la medida que el art铆culo 116 del mismo cuerpo legal faculta al referido juez para delegar sus atribuciones, en esencia indelegables, infringe la preceptiva constitucional antes se帽alada.
De la misma forma, toda persona que pretenda desempe帽arse como juez ejerciendo una jurisdicci贸n que no le ha sido conferida por la ley sino por un acto administrativo, se constituye en una comisi贸n especial expresamente prohibida por el art铆culo 19 N潞 3, inciso cuarto, de la Ley Fundamental.
VIG脡SIMO SEXTO: Que las inconstitucionalidades constatadas precedentemente, ligadas, por lo dem谩s, a principios cardinales del derecho p煤blico, ya precisados en esta sentencia, no admiten ninguna otra interpretaci贸n plausible que no conduzca necesariamente a la declaraci贸n de inconstitucionalidad del art铆culo 116 del C贸digo Tributario.
Y VISTO lo prescrito en los art铆culos 5潞, 6潞, 7潞, 19 N潞 3, inciso cuarto, 38, inciso segundo, 64, 76, 77 y 93, inciso primero, numeral 7潞, e inciso duod茅cimo, de la Constituci贸n Pol铆tica, as铆 como en los art铆culos 30 y 31 de la Ley N潞 17.997, Org谩nica Constitucional del Tribunal Constitucional,
SE RESUELVE QUE EL ART脥CULO 116 DEL C脫DIGO TRIBUTARIO ES INCONSTITUCIONAL, CONSIDER脕NDOSE DEROGADO, COMO EFECTO DE LA APLICACI脫N DEL ART脥CULO 94, INCISO TERCERO, DE LA CONSTITUCI脫N, DESDE LA PUBLICACI脫N EN EL DIARIO OFICIAL, DENTRO DE TERCERO D脥A, DE LA PRESENTE SENTENCIA.
Acordada con el voto en contra de los Ministros Sres. Correa y Fern谩ndez Fredes, quienes estuvieron por declarar que el art铆culo 116 del C贸digo Tributario no es inconstitucional, por las consideraciones que siguen:
PRIMERO: Estos disidentes no difieren de lo que razona este Tribunal acerca de los presupuestos constitucionales y procesales necesarios para la declaraci贸n de inconstitucionalidad de un precepto legal, contenidos en el apartado primero. Concuerdan tambi茅n con el fallo que antecede en que resulta contrario a la Constituci贸n que quien ha sido instituido como juez por la ley se vea facultado a delegar esa funci贸n de juzgar en un funcionario que la ley no designa m谩s que por su pertenencia a un servicio p煤blico determinado. Por los fundamentos que el fallo expresa en su apartado III, comparten que es contrario a los derechos fundamentales que conozca y juzgue una causa de naturaleza jurisdiccional quien resulte designado en virtud de una decisi贸n administrativa por el director regional de un servicio centralizado y concuerdan tambi茅n que el orden institucional que consagra la Constituci贸n no acepta que se deleguen facultades jurisdiccionales, sin estricta sujeci贸n al principio de legalidad. Comparten tambi茅n que la raz贸n de ser m谩s importante de las normas constitucionales es la de proteger la seguridad de los justiciables, impidiendo que el juzgamiento destinado a afectar los derechos y bienes se realice por un tribunal o por un juez distinto del 贸rgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador ha confiado tal responsabilidad.
SEGUNDO: Discrepan, sin embargo, estos disidentes, con la premisa b谩sica en que descansa tal razonamiento y que consiste en que el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos sea un 贸rgano permanente, imparcial e independiente a quien el legislador haya confiado una funci贸n jurisdiccional al permitirle resolver un reclamo tributario. Analizada la funci贸n que el art铆culo 116 autoriza a delegar, debe concluirse que ella carece de los atributos b谩sicos de la funci贸n jurisdiccional, pues en el reclamo tributario que se debe resolver no hay controversia entre partes sometida a la decisi贸n de un tercero, ni esta controversia debe, en estricto rigor jur铆dico, resolverse conforme a derecho y, por 煤ltimo, las reglas de procedimiento tienen caracter铆sticas que difieren de aquellas que regulan los procesos judiciales. En cambio, el reclamo tributario y su resoluci贸n comparten una naturaleza y una regulaci贸n que es t铆pica de las de car谩cter administrativo y que no difiere sustancialmente de muchas otras existentes en nuestra legislaci贸n, todas ellas consistentes en resolver en sede y con car谩cter administrativo reclamaciones respecto de lo obrado por el propio servicio. Esta disidencia difiere de lo resuelto 煤nicamente porque no comparte lo que se razona y concluye en el apartado II del fallo. Los motivos para estimar que la facultad que el art铆culo 116 autoriza a delegar no tiene naturaleza jurisdiccional ser谩n desarrollados en los considerandos que siguen.
TERCERO: Que es efectivo que las normas del C贸digo Tributario que regulan la reclamaci贸n tributaria -cuyo conocimiento y resoluci贸n el impugnado art铆culo 116 del mismo cuerpo legal autoriza delegar- se refieren a este reclamo, a quien lo resuelve, a su procedimiento y a la decisi贸n que le pone t茅rmino con un lenguaje propio de lo judicial. As铆, el propio Libro Tercero y su T铆tulo I hablan de los "Tribunales", otras disposiciones otorgan la denominaci贸n de juez (tributario) a quien encargan resolver este asunto; diversos preceptos llaman "instancia" a la sucesi贸n de actos destinados a resolver el reclamo. En igual sentido, el art铆culo 134 denomina "fallo" a la resoluci贸n definitiva del reclamo, mientras el inciso segundo del art铆culo 136 y los art铆culos 137 y 138, entre otros, la denominan "sentencia". Igual lenguaje propio de lo judicial utiliza el C贸digo Tributario para denominar la impugnaci贸n de lo resuelto que habilita al reclamante a llegar a la instancia del Poder Judicial, pues los art铆culos 139 y 141 la llaman "apelaci贸n". De igual modo, y en consecuencia, las publicaciones del Servicio de Impuestos Internos y los proyectos de ley a los que el fallo alude han seguido este modo legislativo de referirse a las reclamaciones tributarias como una instancia de naturaleza judicial. No debe restarse importancia a estas denominaciones; no son triviales, pues, como ha acreditado la teor铆a contempor谩nea, en el 谩mbito jur铆dico, los nombres suelen constituir realidades, particularmente en cuanto esos nombres, por su sola invocaci贸n, hacen inmediatamente aplicables estatutos jur铆dicos a la figura respectiva. No siendo trivial el modo en que la legislaci贸n, las autoridades pol铆ticas o la doctrina mayoritaria denominan una determinada situaci贸n, el nombre no es, sin embargo, un antecedente suficiente para resolver que tal situaci贸n es, en realidad, lo que la ley dice que es. Un viejo aforismo jur铆dico dice que las cosas en derecho son lo que son y no lo que se dice que son. Para saber si el 贸rgano que resuelve el reclamo tributario es en realidad un tribunal especial que ejerce jurisdicci贸n y para determinar si su resoluci贸n es, en verdad, una sentencia, es necesario examinar las restantes reglas relativas a tales institutos, pues es perfectamente posible que los nombres no constituyan esas realidades y que, bajo su apariencia, ni el 贸rgano sea un Tribunal, ni el procedimiento uno judicial ni la resoluci贸n un fallo, todo lo cual obliga a ir m谩s all谩 de las denominaciones legales, particularmente si, como en la especie, tales denominaciones concordaban con la voluntad pol铆tica de revestir modos arcaicos de resolver cuestiones contencioso administrativas con apariencias propias de un estado de derecho.
CUARTO: Que, al hacer el examen de las restantes reglas relativas al reclamo tributario, estos disidentes llegan a la conclusi贸n de que en 茅l no se encuentran presentes las caracter铆sticas m谩s elementales de la jurisdicci贸n. Desde luego, y como se desarrolla m谩s extensamente en los considerandos que siguen, no se verifica, en la especie, una controversia entre partes sometida a la decisi贸n de un juez. En cuanto a la materia, si bien hay un asunto de relevancia jur铆dica que debe resolverse, el acto que lo resuelve no est谩 obligado a hacerlo en conformidad a derecho y ni siquiera hay obligaci贸n de resolverlo, por lo que tampoco comparece, en la especie, este tan elemental componente de la jurisdicci贸n. Por 煤ltimo, las formas procesales carecen de la bilateralidad de la audiencia, elemento que configura esencialmente una controversia jurisdiccional. En cambio, el an谩lisis de los intervinientes, de la resoluci贸n y, parcialmente, de las formas procesales muestra que 茅stas son las propias del reclamo administrativo denominado recurso jer谩rquico. En tales condiciones, debe concluirse que aquello que el art铆culo en examen autoriza a delegar no son funciones jurisdiccionales.
QUINTO: Que, en lo que se refiere a los intervinientes, es forzoso concluir, en primer lugar, que el reclamo tributario no est谩 llamado a ser resuelto por un tribunal especial ni por un juez, sea el titular al que alude el art铆culo 115, sea el delegado a que se refiere el art铆culo 116, ambos del C贸digo Tributario. Por definici贸n, un juez es un tercero imparcial que se sit煤a entre quienes contienden para resolver una disputa de relevancia jur铆dica (en la jurisdicci贸n contenciosa). En la especie, el reclamo tributario lo interpone el contribuyente en contra de una resoluci贸n del Servicio de Impuestos Internos y la ley llama a resolverlo a un funcionario del mismo Servicio en contra del que se reclama. Este funcionario es dependiente del 贸rgano reclamado y tiene el deber funcionario de defender sus intereses. En consecuencia, el 贸rgano que resuelve el reclamo tributario es el Servicio de Impuestos Internos y la persona que lo decide un funcionario de dicho Servicio, quien, como tal, no puede ser tenido como un tercero, pues es dependiente del 贸rgano reclamado (art铆culo 18 del Decreto con Fuerza de Ley N潞 7, de Hacienda, de 1980, Ley Org谩nica del Servicio de Impuestos Internos), ni est谩 llamado a ser imparcial, pues si lo fuere incumplir铆a con sus deberes funcionarios. Ni en el sentido natural y obvio, ni en el sentido t茅cnico, puede estimarse juez a la parte interesada, aunque est茅 facultada para resolver. Lo dicho vale tanto para el Director Regional como para su eventual delegado.
SEXTO: Que lo razonado en el considerando que antecede no es suficiente para concluir que la resoluci贸n del reclamo tributario no tiene car谩cter jurisdiccional, como lo han sostenido votos minoritarios en inaplicabilidades an谩logas a las de esta causa, emanados de la Excma. Corte Suprema (como el pronunciado por cinco se帽ores Ministros con fecha 12 de diciembre de 2002 en la causa Verdugo Pincheira con Servicio de Impuestos Internos), pues ello equivale a definir lo jurisdiccional 煤nicamente por el 贸rgano que resuelve. A juicio de estos disidentes, la afirmaci贸n contenida en el considerando quinto puede llevar a dos conclusiones igualmente plausibles: por una parte, a que el supuesto tribunal no es tal y, por ende, no hay un 贸rgano que ejerza jurisdicci贸n, como lo han sostenido esos votos de minor铆a; pero tambi茅n permite igualmente concluir que el 贸rgano ejerce jurisdicci贸n pero que, por no reunir las caracter铆sticas propias de un juez, lo hace contraviniendo la Constituci贸n, privando a quienes litigan de un juez imparcial y, por ende, de un debido proceso judicial. Si lo dicho en el considerando quinto no es suficiente para concluir acerca de si lo que se delega es o no jurisdiccional, se hace necesario continuar con el an谩lisis, para discernir si estamos ante una funci贸n administrativa o ante un 贸rgano que, violando garant铆as constitucionales de imparcialidad, ejerce jurisdicci贸n.
S脡PTIMO: Que, continuando con el an谩lisis de los intervinientes, es fuerza concluir que tampoco concurre en la especie el m谩s elemental componente de la jurisdicci贸n contenciosa: no existen partes que sostengan una controversia jur铆dica. Por el contrario, el examen del procedimiento que rige el reclamo tributario muestra a un solo sujeto o parte: el reclamante y ninguna controversia. El Servicio de Impuestos Internos no es parte en el reclamo, el procedimiento no supone que comparezca, no lo contempla; el Servicio de Impuestos Internos no est谩 llamado a controvertir nada y mal podr铆a hacerlo, del momento que es el mismo 贸rgano que llev贸 a cabo el acto en contra del cual se reclama y, a su vez, es quien resuelve el reclamo de que se trata. El Servicio de Impuestos Internos no es parte que controvierta ni podr铆a serlo, pues sus intereses est谩n representados por quien va a resolver el reclamo y nadie puede controvertir ante s铆 mismo.
OCTAVO: Que, de ese modo, el an谩lisis de los actores del reclamo tributario no muestra ninguna de las caracter铆sticas propias de la jurisdicci贸n, pues no hay partes que controviertan un asunto de relevancia jur铆dica que deba ser resuelto por un tercero. En cambio, el asunto de relevancia jur铆dica ha de ser decidido por actores que est谩n siempre presentes y son t铆picos del recurso jer谩rquico ante el propio 贸rgano que ya ha resuelto en contra de los intereses del administrado. En la especie, un 贸rgano de la administraci贸n del Estado, como es el Servicio de Impuestos Internos, resuelve en contra de los intereses del contribuyente y ello origina el reclamo tributario, que es, as铆, un recurso jer谩rquico destinado a que el propio Servicio de Impuestos Internos modifique o mantenga su posici贸n y no uno de car谩cter jurisdiccional, sostenido por partes que controvierten ante un tercero imparcial que, sin tener inter茅s en el asunto ni haber emitido opini贸n anterior a su respecto, conoce y resuelve.
NOVENO: A diferencia del an谩lisis acerca de los intervinientes, el de las reglas de procedimiento no permite arribar a conclusiones un铆vocas acerca de la naturaleza (jurisdiccional o administrativa) del instituto en estudio. A favor del car谩cter jurisdiccional puede anotarse el hecho de que los autos sobre reclamaci贸n deben llevarse en la forma ordenada para los expedientes judiciales en los art铆culos 29 y 34 del C贸digo de Procedimiento Civil y especialmente que las reglas supletorias aplicables son, por disposici贸n del art铆culo 148 del C贸digo Tributario, las comunes a todo procedimiento del Libro Primero del C贸digo de Procedimiento Civil y no las supletorias de los procedimientos administrativos. Con todo, no es menor anotar a favor de la tesis de que estamos enfrente de una gesti贸n administrativa y no jurisdiccional, el hecho de que el procedimiento para conocer y resolver de estas reclamaciones, establecido en el T铆tulo II del Libro Tercero del C贸digo Tributario, no contempla bilateralidad de la audiencia. En efecto, las reglas procesales del respectivo T铆tulo no otorgan, como ya se dijo, derechos procesales al Servicio de Impuestos Internos, lo que se justifica precisamente porque se trata de un reclamo en su contra que resuelve uno de sus funcionarios, por lo que sus intereses est谩n representados no por una parte en el litigio, sino por quien resuelve tal reclamo, lo que hace innecesario que argumente o aporte pruebas. Esta forma procesal es t铆pica de los procedimientos administrativos y completamente ajena e intolerable en un proceso jurisdiccional.
D脡CIMO: Que, por 煤ltimo, el an谩lisis de la resoluci贸n que decide el reclamo tributario lleva definitiva y concluyentemente a la convicci贸n de que no estamos frente a una sentencia, componente esencial de lo jurisdiccional, pues no resulta exigible que el reclamo se decida en conformidad a derecho y ni siquiera resulta exigible que se resuelva, lo que priva al reclamo tributario de otro de los m谩s esenciales componentes de la jurisdicci贸n. La ley tributaria establece tres reglas acerca de esta resoluci贸n definitiva que son tan propias de resoluciones administrativas y tan impropias de resoluciones jurisdiccionales que convencen a estos disidentes que aquello cuya delegaci贸n viene impugn谩ndose es una atribuci贸n administrativa y no una jurisdiccional. Estas son el car谩cter modificable de la resoluci贸n, la forma que ella debe tener y, lo m谩s significativo, el valor que la ley concede al silencio o falta de resoluci贸n, todo lo cual se desarrolla en los tres considerandos que siguen.
D脡CIMO PRIMERO: Que, en lo que respecta a la resoluci贸n definitiva de la reclamaci贸n tributaria, el art铆culo 139 del C贸digo respectivo autoriza a interponer en su contra recurso de reposici贸n, lo que es impropio de una sentencia definitiva y t铆pico de una resoluci贸n administrativa. En efecto, cuando se produce una sentencia definitiva, el 贸rgano respectivo pierde su jurisdicci贸n bajo el efecto del desasimiento. En cambio, cuando la resoluci贸n es administrativa, el 贸rgano puede siempre modificar lo resuelto.
D脡CIMO SEGUNDO: Que las sentencias o fallos t铆picamente deben resolver en conformidad a derecho y tener una forma determinada, exigida por los art铆culos 170 del C贸digo de Procedimiento Civil para las sentencias civiles y 500 del C贸digo de Procedimiento Penal y 342 del C贸digo Procesal Penal para las sentencias penales. La forma, en este caso, no es una cuesti贸n menor, pues las decisiones de un 贸rgano que ejerce jurisdicci贸n se diferencian de las decisiones pol铆ticas y de las administrativas esencialmente por el razonamiento, en derecho, que les resulta debido a las primeras y no a las restantes. En efecto, si algo distingue sustancialmente a las resoluciones de jueces ordinarios o especiales, es que ellas deben estar s贸lo fundadas en el derecho y razonar conforme a 茅l, mientras las restantes no tienen la exigencia de razonar 煤nicamente conforme a derecho. Para lograr esta fundamentaci贸n exhaustiva en derecho, la ley exige formas, tales como las de consignar las alegaciones de las partes, resolver cada una de ellas, dar los fundamentos jur铆dicos de tales razonamientos, exponer y ponderar la prueba y otras reglas de forma, que constituyen la 煤nica garant铆a de que el razonamiento de fondo sea efectivamente conforme a derecho. Para que estas reglas realmente obliguen es necesario que la sentencia que no cumpla con ellas sea susceptible de ser anulada, de no valer como sentencia. Esta esencial caracter铆stica no se verifica en el reclamo tributario. En efecto, si bien la resoluci贸n del reclamo tributario est谩 llamada a tener la forma de una sentencia, pues le es aplicable el art铆culo 170 del C贸digo de Procedimiento Civil, no est谩, en rigor, jur铆dicamente obligada a tener esta forma de sentencia y no deja de valer si carece de esos requisitos esenciales. El articulo 140 del C贸digo Tributario establece que "en contra de la sentencia de primera instancia no proceder谩 el recurso de casaci贸n en la forma ni su anulaci贸n de oficio. Los vicios en que se hubiere incurrido deber谩n ser corregidos por el Tribunal de Apelaciones que corresponda". En otras palabras, la resoluci贸n de la reclamaci贸n tributaria puede tener la forma, tener los requisitos de forma; ser, en esencia, una sentencia, resolver en conformidad a derecho, pero puede igualmente no tener esas caracter铆sticas y valer, pues, como se帽ala la norma transcrita, no cabe anularla, ni a petici贸n de parte ni de oficio, cualesquiera sean los vicios de que adolezca. En otras palabras, la resoluci贸n de la reclamaci贸n tributaria, aunque puede revocarse, debe estimarse que vale, aunque no resuelva conforme a derecho ni cumpla con ninguno de los requisitos propios de las decisiones judiciales. La decisi贸n del reclamo tributario vale aunque no cumpla con los requisitos de una sentencia; vale aunque no razone ni resuelva conforme a derecho. A una decisi贸n de estas caracter铆sticas no cabe atribuirle naturaleza jurisdiccional.
D脡CIMO TERCERO: Que, probablemente, lo que m谩s define una sentencia como resoluci贸n propia del ejercicio de la funci贸n jurisdiccional es que dirime la controversia, que se pronuncia acerca de ella. Pues bien, el art铆culo 135 del C贸digo Tributario dispone que el contribuyente, en una determinada etapa procesal, puede pedir que se establezca un plazo para dictar la resoluci贸n definitiva, el que no puede exceder de tres meses. El inciso segundo de la disposici贸n en comento establece literalmente que "transcurrido el plazo anterior sin que se hubiere resuelto el reclamo, podr谩 el contribuyente …. pedir se tenga por rechazado. Al formular esta petici贸n podr谩 apelar para ante la Corte de Apelaciones respectiva, y en tal caso el Director Regional conceder谩 el recurso y elevar谩 el expediente …" En consecuencia, el reclamante puede llegar a la Corte de Apelaciones para pedir que se deje sin efecto una resoluci贸n que nunca ha existido, que es s贸lo una decisi贸n t谩cita del 贸rgano ante el cual se reclama. Esta figura de dar valor al silencio como expresi贸n de rechazo (o aceptaci贸n) de un reclamo o petici贸n es t铆pica de las resoluciones administrativas (v茅anse los art铆culos 64 y 65 de la Ley 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los 脫rganos de la Administraci贸n del Estado) y completamente incompatible con las resoluciones jurisdiccionales. Ello tiene una l贸gica: el silencio administrativo supone una negaci贸n (o aceptaci贸n) del 贸rgano en contra del cual se reclama, pero nunca podr铆a expresar la voluntad del tercero imparcial que resuelve un asunto, pues el silencio del tercero no puede interpretarse a favor de ninguna de las partes. El silencio de una parte puede entenderse como aceptaci贸n o rechazo de lo que la otra le reclama. El silencio de un juez, ordinario o especial, no puede estimarse como una manifestaci贸n de su voluntad. La posibilidad de apelar en contra del silencio del Servicio de Impuestos Internos, representado por su Director Regional, instituido en el art铆culo 115, o por su delegado, en el caso del art铆culo 116, termina de convencer a estos disidentes, con fuerza irredarg眉ible, que lo que la ley tributaria estableci贸 para resolver los reclamos fue una instancia administrativa y jer谩rquica ante el propio 贸rgano que resolvi贸, aunque lo haya llamado juez tributario, instancia y fallo.
D脡CIMO CUARTO: De todo lo anterior se sigue que el Servicio de Impuestos Internos no ejerce una facultad jurisdiccional, sino una administrativa cuando resuelve un reclamo tributario, a trav茅s de su Director Regional (en el caso del art铆culo 115) o del funcionario en que 茅ste delegue (en el caso del art铆culo 116). Por las razones expuestas, llegamos a la convicci贸n de que los nombres que utiliza el C贸digo Tributario y algunas formas procesales propias de lo judicial no otorgan ni al 贸rgano ni a la decisi贸n el car谩cter de jurisdiccionales pues el resto de las disposiciones acerca del 贸rgano que ejerce esta funci贸n y, sobre todo, las caracter铆sticas de la resoluci贸n impiden calificarla de tal, seg煤n todo lo ya razonado.
D脡CIMO QUINTO: Que de la conclusi贸n establecida en el considerando anterior se sigue que no cabe considerar inconstitucional el art铆culo 116 del C贸digo Tributario, pues autoriza delegar no una funci贸n judicial, sino una administrativa. No viola la Constituci贸n que se delegue resolver un recurso de reclamaci贸n tributaria por un funcionario del Servicio de Impuestos Internos, con los requisitos y efectos establecidos por el C贸digo del ramo. Tampoco la delegaci贸n verifica la p茅rdida de seguridad y de garant铆as para el justiciable que s铆 se producir铆an si un 贸rgano imparcial e independiente, como es el juez natural, delegara sus funciones en otro. Aqu铆 el tercero independiente e imparcial simplemente no existe en el llamado juez tributario y, por ende, la delegaci贸n no desmejora, per se, la situaci贸n de los derechos del administrado.
D脡CIMO SEXTO: Que la Constituci贸n no contiene valor o regla institucional alguna acerca de la titularidad, ejercicio o l铆mites del poder p煤blico que resulte vulnerada por el precepto legal que faculta a un funcionario dependiente del Servicio en contra del cual se reclama a delegar el conocimiento y la resoluci贸n de un recurso administrativo jer谩rquico, como el analizado, en otro funcionario igualmente dependiente del mismo Servicio; m谩xime cuando esa resoluci贸n no tiene las caracter铆sticas de una propia del ejercicio de la jurisdicci贸n, sino de una administrativa. Tampoco se vulnera o menoscaba un derecho o garant铆a fundamental por el solo hecho de la delegaci贸n, pues no existe diferencia significativa para el ejercicio de derechos fundamentales en la independencia, legalidad o imparcialidad de uno u otro funcionario del Servicio de Impuestos Internos. Que un recurso jer谩rquico en contra del mismo Servicio sea resuelto por el Director Regional del Servicio o por un delegado de 茅ste, ambos funcionarios dependientes del Servicio en contra del cual se reclama, no mejora ni empeora los derechos de defensa del reclamante ni su derecho a que su reclamo sea resuelto, en definitiva, por un juez imparcial en un debido proceso. En consecuencia, la sola autorizaci贸n de la delegaci贸n de una facultad administrativa para resolver una reclamaci贸n, que es lo impugnado en autos, no merece, a juicio de estos disidentes, reproche de constitucionalidad.
D脡CIMO S脡PTIMO: Lo que se afirma en este voto no debe entenderse en el sentido de que el estatuto jur铆dico de las reclamaciones tributarias en particular o de las administrativas en general quede al margen del estatuto constitucional. Estas instancias administrativas, en su procedimiento y resoluci贸n, est谩n sujetas a una serie de normas y principios constitucionales; m谩s a煤n si, como en la especie, la ley las establece como un presupuesto necesario de una instancia judicial posterior para resolver acerca de los derechos de una persona. Una figura de esta naturaleza es susceptible de ser examinada, conjuntamente con el procedimiento judicial que le sigue, para determinar si se garantiza el derecho a un justo y racional procedimiento. Si un reclamo administrativo es un presupuesto para obtener una resoluci贸n judicial, resuelta por un tribunal independiente, despu茅s de un proceso judicial y con las caracter铆sticas y efectos propios de una sentencia, como lo es, en la especie, la instancia de la Corte de Apelaciones, entonces ambas instancias –la administrativa y la judicial- forman un todo, que queda sujeto a las exigencias de un debido proceso. Ello no es, sin embargo, lo que se ha de examinar en esta causa, sino s贸lo el car谩cter constitucional de la delegaci贸n de la atribuci贸n para dictar una resoluci贸n administrativa habilitante de una decisi贸n judicial posterior, delegaci贸n respecto de la cual estos disidentes, como ha quedado dicho, no ven vicios de inconstitucionalidad.
D脡CIMO OCTAVO: Tal como se ha demostrado, en las reclamaciones tributarias se constatan las caracter铆sticas t铆picas de una reclamaci贸n administrativa. El hecho de que el pa铆s no haya instalado tribunales contencioso administrativos para conocer y resolver estas reclamaciones, no se puede mejorar ni se mejora por el hecho de considerar como tribunales a servicios p煤blicos, como lo es el de Impuestos Internos, que no cumplen los requisitos m铆nimos para ser tenidos como tales. A juicio de estos disidentes, hacerlo tampoco ayuda a superar los problemas y rasgos criticables de una situaci贸n que debe tener una resoluci贸n pol铆tica que se exprese en una legislaci贸n sistem谩tica.
Se previene que el Ministro se帽or Mario Fern谩ndez Baeza tiene en consideraci贸n para resolver la inconstitucionalidad del precepto legal de autos, adem谩s, lo siguiente:
Que referido a los considerandos vig茅simo primero al vig茅simo cuarto de la sentencia reca铆da en la especie, debe afirmarse que el principio cardinal del derecho p煤blico chileno es aquel comprendido en el art铆culo 4潞 de la Constituci贸n Pol铆tica – "Chile es una rep煤blica democr谩tica"-, del cual se desprenden, por ser parte copulativa de su esencia, los principios de soberan铆a, estado de derecho y separaci贸n de poderes, enunciados en los art铆culos inmediatamente siguientes de la Carta.
Que la acci贸n de inconstitucionalidad incorporada en nuestro ordenamiento constitucional por la Ley N潞 20.050, viene a vigorizar la declaraci贸n de la forma de gobierno y sistema pol铆tico chilenos antes mencionada, as铆 como su resoluci贸n de autos contribuye a dar concreci贸n jurisdiccional a su sentido y contenido.
Que siguiendo con tal argumentaci贸n, la atribuci贸n entregada a esta Magistratura de resolver la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable, esto es, resuelto sobre un requerimiento de cualquiera de las partes en una gesti贸n pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial, lleva consigo una verificaci贸n del "derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional", que la Constituci贸n determina como deber del Estado en el 煤ltimo p谩rrafo del inciso quinto de su art铆culo 1潞. Esta habilitaci贸n procesal constitucional para que una persona pueda causar el desaparecimiento de un precepto del ordenamiento legal, es equivalente s贸lo al ejercicio del derecho a sufragio, en cuanto una decisi贸n personal determina efectivamente una decisi贸n institucional con consecuencias colectivas.
Que, consecuentemente, la aplicaci贸n pr谩ctica de la declaraci贸n de inconstitucionalidad en el ordenamiento jur铆dico pol铆tico chileno, reviste una manifestaci贸n moderna del control del poder enunciado por Kart L枚wenstein hace medio siglo, combinando lo que denomina el control horizontal "inter贸rganos" y el control vertical conformado por "los derechos fundamentales como limitaciones al poder estatal". Se trata de una novedad en nuestra realidad constitucional, hasta ahora ignorada por la doctrina, s贸lo puesta en evidencia ante la puesta en movimiento de las reformas de 2005.
Redact贸 la sentencia la Ministro se帽ora Marisol Pe帽a Torres, la disidencia el Ministro se帽or Jorge Correa Sutil y la prevenci贸n el Ministro Mario Fern谩ndez Baeza.
Notif铆quese, reg铆strese y publ铆quese en el Diario Oficial dentro de tercero d铆a. Cumplido lo anterior, arch铆vese.
Rol N潞 681-2006.
Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don Jos茅 Luis Cea Ega帽a y los Ministros se帽ores Juan Colombo Campbell, Ra煤l Bertelsen Repetto, Hern谩n Vodanovic Schnake, Mario Fern谩ndez Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios se帽ora Marisol Pe帽a Torres, Enrique Navarro Beltr谩n y Francisco Fern谩ndez Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larra铆n Cruz.
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MARIO ENRIQUE AGUILA INOSTROZA
Abogado U. Cat贸lica de Chile
http://aucia.cl
Puerto Montt
Soy estudiante de Derecho de la Universidad Central, sede La Serena, y quisiera hacer la siguiente pregunta.
ResponderBorrarSi uno de los requisitos del recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es que el articulo impugnado sea determinante para la resoluci贸n del asunto o gesti贸n pendiente...
¿Por qu茅 se interpusieron tantos recursos de inaplicabilidad respecto del nombrado art铆culo, si no es "decisoria litis"?