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9 feb. 2016

Nulidad absoluta de contrato.Contrato de transacción. Remuneraciones de los funcionarios municipales requieren de una ley que las instituya. Finalidad del incremento previsional del DL Nº 3.501. Municipalidades deben calcular el incremento previsional únicamente respecto de las remuneraciones que al 28.02.1981 estaban afectas a cotizaciones previsionales. Improcedencia de aplicar el factor de incremento a las remuneraciones posteriores al 28.02.1981. Municipalidad no está facultada para establecer o acordar las remuneraciones de los funcionarios municipales. Objeto ilícito en lo que contraviene el derecho público chileno

Santiago, cinco de enero de dos mil dieciséis.

 Vistos y teniendo presente: 
 Primero: Que en estos autos rol Nº 10.520-2015 se ha ordenado dar cuenta, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Temuco que revocando la sentencia de primera instancia, acoge en parte la demanda subsidiaria de nulidad absoluta, sin costas.

Segundo: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia la infracción a los artículos 1 y 15 de la Ley Nº 18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, artículos 40 y 48 de la Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, artículos 5 letra d) y 90 de la Ley Nº18.883 que contiene el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales y artículos 1, 2 y 4 del Decreto Ley Nº 3.501 del año 1980. 
Explica que la demanda va dirigida a declarar nulos dos actos concretos, el acuerdo del Concejo Municipal de Temuco de fecha 16 de agosto del año 2011 y la conciliación arribada el 15 de septiembre del mismo año ante el Primer Juzgado Civil de esa ciudad, en causa rol 6.094-2010. Sin embargo, estos actos inciden directamente  
en una resolución judicial – la que aprueba la conciliación – de lo que se desprende que, en realidad, lo que se busca es anular una providencia dictada por un tribunal competente, que tiene el carácter de sentencia definitiva y produce el efecto de cosa juzgada. De esta forma, no resultaba procedente que otra judicatura diversa la dejara sin efecto con posterioridad, a petición de un tercero que no fue parte en el proceso.
Agrega que, en cuanto a la alegación de que los actos cuya nulidad se pide adolecen de objeto ilícito, los sentenciadores reconocen que el incremento previsional es legal. Se refiere a continuación a la historia de dicho incremento establecido en el Decreto Ley Nº3.501 y a la finalidad de su establecimiento, que fue resguardar el monto líquido de las remuneraciones de los trabajadores que se encontraban en labores hasta el 28 de febrero del año 1981, pero resulta aplicable también a aquellos que ingresaran a trabajar en el futuro, por cuanto la norma otorga el mismo trato a todos ellos. En este sentido, se trata de una garantía general que no reconoce limitaciones temporales.
De todo lo anterior se desprende – a juicio de la recurrente – que el mencionado incremento ingresó a formar parte de la remuneración de los trabajadores demandados, transformándose en un derecho adquirido que no puede ser modificado unilateralmente por el empleador. Por ello, no existió en este caso ninguna transacción contractual que haya generado un componente adicional a las remuneraciones y que no tenga soporte legal, de manera que, al así resolverlo, se infringen las disposiciones ya citadas.
Tercero: Que, en cuanto a la influencia que los mencionados vicios han tenido en lo dispositivo del fallo, afirma que ella es sustancial, por cuanto de haberse interpretado correctamente las normas, se habría concluido que no existía el objeto ilícito alegado, que la acción deducida era extemporánea y que la conciliación y los actos que le precedieron cumplían los requisitos legales para su plena eficacia, lo que habría llevado a rechazar la demanda.
Cuarto: Que para decidir el asunto sometido al conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que el Fisco solicitó que se declarase la nulidad de derecho público del acuerdo del Concejo Municipal de Temuco de fecha 16 de agosto del año 2011 y, enseguida, de la transacción celebrada el 15 de septiembre del mismo año, ante el Primer Juzgado Civil de la misma ciudad, en los autos caratulados “Paredes y otros con Municipalidad  de Temuco y otros”, rol N° 6.094-2010, y subsidiariamente la nulidad absoluta de tales actos esgrimiendo normas de derecho privado. 
Fundó su acción expresando que los funcionarios demandados accionaron en la citada causa rol N° 6.094-2010 solicitando se declarara que tenían derecho a percibir el incremento previsional contemplado en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 respecto del total de sus remuneraciones, especialmente por la Asignación Municipal. Añade que las partes de ese juicio acordaron una transacción en la que el municipio reconoció el derecho de los actores a percibir el indicado incremento y se convino que su pago se efectuaría a contar del mes de julio del año 2010, habiéndose autorizado su celebración en el acuerdo del Concejo Municipal cuya nulidad se pidió. La mentada transacción fue aprobada por el tribunal con fecha 15 de septiembre de 2011. 
El actor alega que tal proceder vulneró lo estatuido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, en el artículo 2 de la Ley N° 18.575 y en el Decreto Ley N° 3.501, en tanto que por su intermedio los funcionarios que allí demandaron obtuvieron un aumento de sus remuneraciones que califica de ilegal e injustificado, al haberse atribuido la Municipalidad facultades de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, de lo que se sigue que actuó fuera del ámbito de su competencia y, además, contraviniendo dictámenes de la Contraloría General de la República, lo que motiva la declaración de la nulidad de derecho público solicitada.
En subsidio, pide se declare la nulidad absoluta de los mismos actos, fundado en que, por idénticos motivos, adolecen de objeto ilícito, al tratarse de actos contrarios al derecho público chileno, versar sobre derechos inexistentes y faltar a la transacción las concesiones recíprocas, elemento de su esencia.
En ambos casos, solicita también la restitución de los dineros indebidamente pagados.
Al contestar la municipalidad demandada, pidió el rechazo de ambas acciones alegando, en síntesis, que el Consejo de Defensa del Estado carece de legitimación activa para intentarlas; la falta de legitimación pasiva de los funcionarios municipales; en que no existe la nulidad alegada, pues el incremento salarial fue establecido por ley y no existe, por tanto, invasión al ámbito de facultades reservadas del legislador y, por último, la cosa juzgada por cuanto se busca declarar la nulidad de una resolución judicial que, por lo demás, produce dicho efecto.
Quinto: Que los sentenciadores del grado decidieron acoger la acción subsidiaria de nulidad absoluta por vicio de objeto ilícito, considerando que la transacción celebrada entre la Municipalidad de Temuco y los funcionarios municipales demandados tuvo por objeto establecer remuneraciones en favor de estos últimos, contrariando el derecho público chileno en los términos del artículo 1.462 del Código Civil, por cuanto tal materia sólo puede ser objeto de ley.
Sexto: Que son hechos asentados en la presente causa los siguientes:
1.- En sesión ordinaria del Concejo Municipal de Temuco, de 16 de agosto de 2011, los concejales acordaron dar su consentimiento para que se celebrara una transacción judicial en la causa caratulada “Paredes y otros con Municipalidad de Temuco y otros”, rol N° 6.094-2010, seguida ante el Primer Juzgado de Civil de esa ciudad.
2.-  El 15 de septiembre de 2011 las partes presentaron una transacción, en el sentido que los funcionarios de dicho municipio tendrían derecho a recibir el incremento previsional establecido en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 de 1980, respecto del sueldo base y de otras asignaciones imponibles que enumera, calculada sobre las remuneraciones devengadas a contar del mes de julio del año 2010 en adelante. Por otro lado, en cuanto al período anterior a esa fecha, los funcionarios municipales renunciaron expresamente al cobro de cualquier cantidad que por incremento previsional se les adeude.
3.- Dicha transacción fue aprobada por resolución del citado tribunal, de fecha 15 de septiembre del año 2011.
Séptimo: Que, entrando al examen de las infracciones de ley denunciadas en el recurso, se desprende que todas ellas van dirigidas a argumentar que el acuerdo arribado entre las partes tiene la naturaleza jurídica de una conciliación y que no adolece de vicio alguno, en tanto el incremento previsional está establecido a través Decreto Ley Nº3.501, sin distinguir la fecha de contratación del trabajador beneficiado, de manera que los sentenciadores incurren en error de derecho cuando resuelven sobre la base de que se trató de una transacción que pretendió crear una remuneración, invadiendo de esta forma materias entregadas a la ley.
Octavo: Que, en cuanto al primer punto, cabe destacar que la conciliación se encuentra regulada en el  artículo 262 del Código de Procedimiento Civil como un trámite esencial del procedimiento ordinario, que tiene una oportunidad específica y determinada, esto es, una vez agotados los trámites de discusión y en la audiencia que se fije al efecto. La misma norma agrega que, sin perjuicio que el llamado a conciliación es procedente, además, en cualquier estado de juicio, siempre es un trámite que se realizará a instancias del juez de la causa.
Al respecto, si bien no fue objeto de prueba el estado procesal en que se encontraba el juicio seguido entre los trabajadores y la Municipalidad de Temuco al día 15 de septiembre del año 2011, del documento rolante a fojas 1 de autos se desprende que ambas partes dieron al acuerdo la denominación de transacción, misma referencia que se aprecia en la contestación de la demanda realizada por la Municipalidad de Temuco, en el Ordinario Nº226 de 16 de agosto de 2011, dirigido del Secretario Municipal al Director Jurídico de la Municipalidad de Temuco, relativo a la sesión ordinaria del Concejo Municipal y en la resolución dictada por el tribunal de la causa al momento de la aprobación del acuerdo.
Por tanto, concluyéndose que la intención de las partes fue, efectivamente, la de celebrar un contrato de transacción de aquellos regulados por los artículos 2.446 y siguientes del Código Civil, resulta a todas luces posible cuestionar posteriormente su existencia legal o validez, fundado en alguno de los vicios de nulidad que al efecto la normativa civil establece. En ello radica, además, la razón por la cual el tribunal tiene por aprobada la convención en todo lo que no sea contrario a derecho, por cuanto la certeza plena de su eficacia sólo se logrará una vez transcurridos los plazos de prescripción de las acciones respectivas.
Noveno: Que, en cuanto al vicio de objeto ilícito que los sentenciadores del grado estimaron concurrente en la mentada transacción judicial, del examen de los antecedentes aparece con nitidez que en dicha declaración no existen los errores de derecho atribuidos por el recurrente y que, por el contrario, los jueces de la instancia se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de la demanda. En efecto, y tal como se razona en el fallo impugnado, los funcionarios municipales están sometidos a un régimen de Derecho Público cuyas normas se encuentran establecidas en un estatuto administrativo especial, esto es, la Ley N ° 18.883, cuerpo normativo que materializa lo preceptuado en el artículo 40 de la Ley N° 18.695.
Ello es trascendente para la resolución de la litis, puesto que a través de la transacción en estudio la Municipalidad de Temuco reconoce que los funcionarios demandantes de la causa rol N° 6.094-2010 tienen derecho al incremento previsional calculado sobre el total de las asignaciones comprendidas en sus remuneraciones. Pues bien, las remuneraciones de los funcionarios municipales requieren de una ley que las instituya y que disponga su pago, de suerte que aquéllos sólo tienen derecho a impetrar – y, a su turno el Municipio sólo puede pagar – los beneficios pecuniarios que expresamente les conceden los respectivos textos legales por los períodos que ellos indican.
Además, resulta preciso subrayar que el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 estableció el incremento materia de autos sólo para las asignaciones vigentes al 28 de febrero del año 1981. En efecto, y tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corte, avalando el criterio sostenido por la Contraloría General de la República, con la dictación del Decreto Ley N° 3.501 de 1980 se estableció en el país una nueva estructura de cotizaciones previsionales, haciendo de cargo exclusivo de los trabajadores dependientes, salvo las excepciones legales, el pago de las imposiciones que a esa fecha eran soportadas por los empleadores, por lo que la finalidad del incremento contemplado en el inciso segundo del artículo 2 de dicho Decreto Ley era compensar la parte de la remuneración del trabajador afectada por la nueva modalidad previsional establecida por el sistema de pensiones que se implementó, de lo que se sigue que el incremento debía determinarse aplicando el factor correspondiente únicamente sobre las remuneraciones que a tal data se encontraban afectas a cotizaciones y no a las demás asignaciones que integraban la remuneración de esos trabajadores, ni a las creadas o establecidas con posterioridad.
Tal ajuste compensatorio se justificó, para quienes se desempeñaban como funcionarios municipales a la época de la modificación legal, puesto que al quedar de su cargo el pago de las imposiciones previsionales se produjo una disminución de sus rentas en un porcentaje equivalente al componente imponible de su remuneración, situación que no concurre cuando se trata de nuevos estipendios cuyo monto ha quedado fijado en la ley que los crea. Tampoco se da dicha situación respecto de quienes ingresan al servicio con posterioridad al 1º de marzo de 1981, por cuanto se entiende que sus remuneraciones son fijadas teniendo ya en cuenta que de su cargo serán también las cotizaciones previsionales, de manera que no se produce para ellos el detrimento que la mencionada disposición busca compensar.
Así, del análisis de los artículos 1, 2 y 4 del Decreto Ley N° 3.501, se desprende que el legislador fijó un límite claro y preciso en cuanto a que el incremento en discusión se aplica sobre las remuneraciones en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981. Tal decisión legislativa debe concordarse con la finalidad que éste ha tenido con su establecimiento, cual es mantener el monto total líquido de las remuneraciones de los trabajadores ante el cambio de sistema previsional, que hace de cargo de éstos el pago de las cotizaciones de tal índole. De modo que los entes municipales deben calcular el incremento previsional en discusión sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 estaban afectas a cotizaciones previsionales, no procediendo en consecuencia aplicar el factor de éste a las remuneraciones posteriores a dicha fecha.  
Décimo: Que en estas condiciones sólo cabe concluir que, como se ha razonado por los sentenciadores del mérito, la Municipalidad de Temuco no se encuentra facultada para establecer o acordar las remuneraciones que deben percibir los funcionarios de su dependencia. En efecto, una vez esclarecido que el incremento previsional previsto en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 sólo puede calcularse respecto de remuneraciones imponibles vigentes al 28 de febrero de 1981, aparece evidente que el ente edilicio no puede determinar por sí, ni acordarlo con sus trabajadores, que el aumento de que se trata se debe calcular sobre la totalidad de los estipendios vigentes, pues a través de tal “reconocimiento” lo que está haciendo es crear remuneraciones no previstas en la ley en favor de los funcionarios municipales, de modo que, al obrar de esa forma, excede sus atribuciones y, por consiguiente, efectivamente actúa fuera del ámbito de su competencia. 
Undécimo: Que, en consecuencia, no se observan en el fallo recurrido los errores de derecho denunciados, por lo que el recurso de nulidad intentado no puede prosperar, por adolecer de manifiesta falta de fundamento.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 861 en contra de la  sentencia de dieciocho de junio de dos mil quince, escrita a fojas 846.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministra señora Sandoval.

Rol Nº 10.520-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sra. Andrea Muñoz S. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministra señora Egnem por estar con feriado legal.  Santiago, 05 de enero de 2016.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a cinco de enero de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.