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jueves, 11 de febrero de 2016

Reclamación de multa administrativa. Multa aplicada por la Superintendencia de Servicios Sanitarios. I. Carga de la prueba de las infracciones sanitarias. Carga de la prueba en sede administrativa recae sobre la Administración. Carga de la prueba en sede judicial recae sobre el reclamante. II. Valor probatorio del sumario sanitario en el procedimiento judicial. III. Medios que el Código Sanitario declara suficientes para dar por establecida la infracción no impide acreditar ésta por algún otro medio

Santiago, catorce de enero de dos mil dieciséis.  

Vistos: 
En estos autos ingreso Corte N° 2267-15, caratulados “Sociedad Química y Minera de Chile con SEREMI de Salud de Antofagasta, los demandantes interponen reclamación de multa administrativa, en procedimiento sumario en contra de la resolución exenta Nº 4435, de fecha 23 de noviembre de 2011, de la SEREMI de Salud de la II Región de Antofagasta, que lo condenó al pago de una multa de 1000 U.T.M., solicitando se deje sin efecto la multa o en subsidio, reduciendo esta al mínimo posible. 

Explica que el día 6 de septiembre del año 2010, seis trabajadores de la empresa murieron en un accidente en la Ruta B-33 de la Región de Antofagasta. A raíz de ello, la SEREMI de Salud concurrió al lugar del accidente y, posteriormente, emitió el Acta de 29 de noviembre del año 2010, dando cuenta de algunos de los hechos pertinentes relacionados con el mismo y además, entre otros aspectos, ordenó iniciar un sumario sanitario que terminó con la resolución que se reclama.
Por sentencia de diez de diciembre de dos mil trece, que se lee a fojas 726, se rechazó en todas sus partes la demanda de reclamación.
Apelada que fuera esta sentencia, la Corte de 
Apelaciones de Antofagasta, por resolución de diez de diciembre de dos mil catorce, que está escrita a fojas 853, la confirmó. Contra esta última decisión, la parte demandante dedujo recurso de casación en la forma y en el fondo. 
Se trajeron los autos en relación. 
Considerando:
En cuanto al recurso de casación en la forma.
Primero: Que por el recurso se denuncia que el fallo ha incurrido en la causal prevista en artículo 768 N° 5 del Código de Procedimiento Civil, es decir “en haber sido pronunciada con omisión de cualquiera de los requisitos enumerados en el artículo 170”, por cuanto la sentencia se dictó con vulneración del número cuarto del mencionado artículo al no contener las consideraciones de hecho o de derecho que le  sirven de fundamento.
Segundo: Que al fundamentar su recurso, la recurrente señala que la sentencia contiene considerandos contradictorios en torno a los siguientes dos puntos:
1° En el establecimiento de las causas del accidente que dio origen al sumario sanitario. Señala que mientras algunos considerandos refieren que las causas del accidente no han podido ser establecidas, otros indican lo contrario, es decir, que este se debió a hechos 
atribuidos a la solicitante.
2° En los fundamentos para rechazar la demanda. Mientras la sentencia de primer grado la desestima porque a su juicio la demandante no logró desvirtuar que los hechos establecidos en el sumario lo fueron con infracción de las normas previstas en el Código Sanitario, la de segunda instancia estima que el conjunto de pruebas permite atribuir responsabilidad a esta parte. 
Tercero: Que si bien es efectivo que la sentencia impugnada incurre en cierta contradicción al afirmar, por una parte, que “nadie ha podido determinar las causas del accidente” y, más adelante, que las infracciones constatadas “en su conjunto generaron las condiciones para propiciar los hechos que se han ventilado en este proceso”, lo cierto es que no se trata de un vicio que haya influido en lo sustantivo del fallo.
En efecto, la resolución sancionatoria reclamada puso término a un procedimiento administrativo que se inició con una visita de inspección sanitaria. Esta visita estuvo motivada por el accidente que costó la vida a seis trabajadores de la empresa reclamante. Sin embargo, por mucho que el procedimiento estuviera motivado por dicho accidente, ni el sumario sanitario ni la resolución reclamada tuvieron por objeto establecer sus causas. Su objeto fue constatar el cumplimiento por la empresa de sus obligaciones sanitarias.
La sentencia impugnada no contiene contradicción alguna en relación con el hecho de que la autoridad sanitaria constató infracciones sanitarias que la reclamante no logró desvirtuar en el presente proceso de reclamación. La relación que dichas infracciones hayan tenido con las causas del mencionado accidente no ha incidido en la decisión de rechazar la reclamación de la recurrente.
Cuarto: Que por la misma razón tampoco ha tenido incidencia en el fallo impugnado la supuesta contradicción denunciada en relación con los fundamentos para desestimar el reclamo. Si bien es efectivo que la sentencia impugnada tiene presente para confirmar la de primera instancia “la gravedad de las consecuencias acontecidas a propósito del accidente” y “la serie de infracciones constatadas, que en su conjunto generaron las condiciones para propiciar los hechos que se han ventilado en este proceso”, no fueron éstas las consideraciones únicas ni las determinantes para confirmar la sentencia. Lo determinante fue el mérito del proceso, conforme al cual “no es posible tener por desvirtuados los hechos constatados por el órgano administrativo y asentados en la sentencia” de primera instancia. Al confirmar, la sentencia impugnada expresamente tuvo presente esta circunstancia. La consideración que luego agrega a la relación entre las infracciones constatadas y el accidente fue a mayor abundamiento, y no sustituyó ni contradijo los fundamentos determinantes que tuvo la de primera instancia para rechazar el reclamo. Se trata por tanto de una consideración accesoria que no ha tenido influencia en lo dispositivo del fallo.
Quinto: En consideración a lo razonado, se rechazará el recurso de casación en la forma.
En cuanto al recurso de casación en el fondo.
Sexto: Que la recurrente denuncia como infringido, en primer lugar, el artículo 166 del Código Sanitario. La sentencia impugnada habría incurrido en dicho error al afirmar que tal disposición “a lo menos puede entenderse como una regla de responsabilidad escrita”.
Séptimo: Que la afirmación que se reprocha a la sentencia impugnada se encuentra en el siguiente pasaje: “carece de relevancia el cuestionamiento realizado al artículo 166 del Código Sanitario, por cuanto ésta a lo menos puede entenderse como una regla de responsabilidad estricta, en razón de la cual la reclamante se encuentra  obligada a acreditar que ha empleado la debida diligencia”. Aunque la sentencia efectivamente afirma que la citada disposición “a lo menos puede entenderse como una regla de responsabilidad estricta”, resulta claro que el sentido de la afirmación es otro, a saber, que se trata de una regla que invierte la carga de la prueba. En efecto, la sentencia afirma luego que el reclamante no logró probar su debida diligencia. En ningún caso la sentencia atribuyó a la reclamante responsabilidad estricta por la muerte de los trabajadores.
La frase impugnada, en cuanto sostiene la existencia de una responsabilidad a lo menos estricta, no ha tenido influencia en lo dispositivo del fallo. Por esta razón, este capítulo del recurso de casación en el fondo será desestimado. En cuanto la frase se refiere a la inversión de la carga de la prueba, su análisis se hace en los razonamientos que siguen.
Octavo: Que la recurrente también denuncia que se ha infringido el artículo 1698 del Código Civil, atendida la errada interpretación del artículo 166 del Código Sanitario, ya que al establecer un régimen de responsabilidad estricta la sentencia recurrida inviertiría el peso de la prueba en perjuicio de su parte al determinar que se encuentra obligada a acreditar que ha empleado la debida diligencia, lo que resulta improcedente, por cuanto ni en el sumario ni en la sentencia de primer grado se estableció que su representada hubiese actuado con negligencia en la ocurrencia del accidente de 10 de septiembre de 2010.
Noveno: Que este capítulo de casación asume que la sanción fue impuesta por la responsabilidad de la reclamante en el accidente que ocasionó la muerte de seis trabajadores suyos, en circunstancias que ella tuvo como fundamento las infracciones constatadas por la autoridad sanitaria, las que no fueron desvirtuadas en el presente procedimiento. Carece de influencia en lo dispositivo del fallo lo que la sentencia haya dicho en relación con la carga de probar las causas del citado accidente. Esta circunstancia basta para desestimar ese capítulo de casación.
Décimo: Que, a mayor abundamiento, el artículo 1698 del Código Civil no resulta aplicable a la reclamación de autos. Esta disposición establece que “incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta”. En los hechos no se trataba de probar  la existencia de una obligación ni su extinción, sino la infracción de una medida o estándar sanitarios.
La carga de la prueba de las infracciones sanitarias  está sujeta a un sistema diferenciado. En sede administrativa, ella corresponde a la administración. No es sin embargo una carga exigente: “el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales” o el acta que levante el funcionario competente que compruebe la infracción resultan suficientes para acreditarla, sin perjuicio de que también pueda probarse por otras vías. En sede judicial se invierte la carga de la prueba, según se sigue de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 171 del Código Sanitario: es a quien reclama contra la sanción administrativa a quien toca probar que no incurrió en infracción. En consecuencia, tampoco ha incurrido en error la sentencia impugnada al afirmar que “no es posible tener por desvirtuados los hechos constatados por el órgano administrativo”. Dicha afirmación corresponde a la correcta aplicación del artículo 171 del Código Sanitario.
Undécimo: Que, en tercer lugar, la recurrente alega infracción de las normas regulatorias de la prueba confesional, en particular, los artículos 1713 del Código Civil y 399 del Código de Procedimiento Civil. Sostiene que la sentencia recurrida habría incurrido en tal infracción al afirmar que según su propio reconocimiento,  la recurrente no habría logrado probar su debida diligencia.
Duodécimo: Que la sentencia impugnada ha sostenido que “la reclamante se encuentra obligada a acreditar que ha empleado la debida diligencia, hecho que –según el propio reconocimiento de la recurrente– no ha logrado ser probado en autos”. Al hacer esta afirmación, la sentencia impugnada no ha tenido por confesado hecho alguno. Ella simplemente ha confirmado lo resuelto por la sentencia de primera instancia que concluyó, luego de ponderar la prueba rendida en autos, que la reclamante no había logrado desvirtuar las infracciones por las cuales fue sancionada. Dicha prueba no incluyó confesión alguna. La referencia que la sentencia impugnada hace al “propio reconocimiento de la recurrente” no tiene por objeto dar por acreditado hecho alguno, sino simplemente destacar que la recurrente ha admitido que no logró acreditar no haber incurrido en las infracciones por las que fue sancionada. No ha habido por tanto infracción a las leyes reguladoras de la prueba, con independencia de si es correcta o no la afirmación contenida en la sentencia impugnada, la que no ha tenido influencia en lo dispositivo del fallo.
Décimo Tercero: Que el recurso también da por infringidas las normas que regulan el valor probatorio de la prueba documental, en particular, los artículos 1698 inciso 2°, 1699 y 1700 del Código Civil, en relación a los artículos 341 y 342 N°5 del Código de Procedimiento Civil, y artículos 166 y 171 del Código Sanitario. Sostiene que el sumario sanitario ordenado traer a la vista durante el juicio es un instrumento público cuyo valor probatorio está regulado por las citadas disposiciones. Afirma que la sentencia cometió un error de derecho al concluir que la reclamante había incurrido en infracción al no mantener en buen estado tanto los caminos de acceso a los puntos en que debían hacerse las tronaduras de exploración, como los equipos de radio del personal que resultó muerto en el accidente; y al haber faltado planificación en la prevención de riesgos, todo ello a pesar del mérito del respectivo sumario.
Décimo Cuarto: Que si bien el sumario sanitario podrá tener valor de instrumento público en el sentido de hacer plena fe en cuanto al hecho de haber sido tramitado y a las fechas de sus actuaciones, carece de valor de instrumento público para dar por probados en el procedimiento de reclamación judicial hechos relativos a las posibles infracciones objeto de la investigación.
Habiéndose dictado por la autoridad administrativa sentencia condenatoria, corresponde al reclamante demostrar en tribunales que no incurrió en las infracciones por las que fue sancionado. De conformidad con el artículo 171 del Código Sanitario, puede caber aquí cierto valor probatorio al sumario sanitario, aunque no el de instrumento público que pretende el reclamante. En efecto, la citada disposición establece que “El tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren (sic) comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Código…” El sumario sanitario constituirá el medio de prueba privilegiado para demostrar el incumplimiento de dicha condición y derrotar así la presunción que establece el artículo 171.
Décimo Quinto: Que para concluir que ha habido infracción del artículo 171 del Código Sanitario al dar por probadas las infracciones por las que la reclamante ha sido sancionada, la recurrente tendría que demostrar que los hechos que motivaron la sanción no fueron comprobados en el sumario respectivo de acuerdo a las normas del citado código. La recurrente ha alegado que la sanción le fue aplicada ilegalmente porque en el establecimiento de los hechos la autoridad sanitaria no se ajustó al artículo 166 del Código Sanitario. Este artículo dispone: “Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla”.
Alega la recurrente que las infracciones por las que fue sancionada no fueron establecidas por ninguno de los medios que allí se señalan. La disposición, sin embargo, sólo establece la suficiencia de determinados medios para dar por establecida la existencia de una infracción; no prohíbe que dicha existencia pueda ser establecida por algún otro medio. En consecuencia, el hecho que las infracciones no hayan sido establecidas por los medios que señala dicho artículo no importa en sí misma ilegalidad alguna.
La reclamante no ha señalado ninguna otra norma reguladora de la prueba del Código Sanitario que haya sido infringida. En consecuencia, este capítulo de casación también será desechado.
Décimo Sexto: A continuación, denuncia la infracción al artículo 67 del Código Sanitario. En primer lugar, al no establecer la relación causal entre los hechos supuestamente constatados y el accidente que se investigó; segundo, por cuanto las conductas sancionadas en el sumario no se adecuan a la descripción contenida en las normas reglamentarias invocadas en el mismo y, tercero, porque su representada no ha incurrido en las infracciones descritas en el DS N°594, por las que se le sancionó. Reclama que la sanción aplicada se basó en que se debía haber suprimido cualquier factor de peligro que pudiese afectar la integridad física o la salud de sus trabajadores. Este deber emanaría de la obligación de cuidado y protección establecida en el Código del Trabajo, lo que requiere o supone que las conductas se hayan realizado en el lugar de trabajo, lo que aquí no aconteció.
Décimo Séptimo: Que el artículo 67 del Código Sanitario dispone lo siguiente:
Corresponde al Servicio Nacional de Salud velar porque se eliminen o controlen todos los factores, elementos o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el bienestar de los habitantes en conformidad a las disposiciones del presente Código y sus reglamentos.
La citada disposición no ha sido aplicada ni es aplicable al presente juicio. En efecto, el presente juicio no se refiere a la función genérica que dicha disposición encomienda al Servicio Nacional de Salud, sino a las potestades sancionatorias específicas que este tiene de conformidad con lo dispuesto en los artículos 161 y siguientes del Código Sanitario. Al no tratarse de una norma decisoria litis, el recurso no podrá prosperar en este capítulo.
Décimo Octavo: Finalmente, la recurrente estima infringidos los artículos 166 y 171 del Código Sanitario, artículo 19 N° 3 y artículo 76 incisos 1° y 2° de la Constitución Política de la República, artículo 10 del Código Orgánico de Tribunales, artículo 8 N° 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y artículo 14 N° 1 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, ya que el tribunal estimó que solo le compete determinar que hubo constatación de los hechos que motivaron la sanción, desconociendo el derecho del reclamante a desvirtuar los hechos establecidos en el sumario sanitario, aun cuando éstos puedan haber sido determinados en conformidad a las normas de este último, de manera que se limita o excluye esta facultad.
Décimo Noveno: Que esta Corte ha declarado reiteradamente que el recurso de casación en el fondo no constituye un vehículo idóneo para impugnar la errónea aplicación de disposiciones constitucionales. Por otra parte, no será necesario examinar si este recurso puede utilizarse para denunciar la errónea aplicación de tratados internacionales.
En efecto, para desechar el recurso en esta parte basta constatar que la recurrente reprocha que no se le haya permitido desvirtuar los hechos establecidos en el sumario sanitario. No es, sin embargo, efectivo que la recurrente no haya tenido oportunidad para impugnar dichos hechos. Ocurre, sin embargo, que utilizó dicha oportunidad para insistir en que no tenía responsabilidad en el accidente que ocasionó la muerte de sus trabajadores, y no para demostrar no haber incurrido en las infracciones sanitarias por las que ha sido sancionada. Respecto de éstas, la sentencia impugnada constata la convicción del tribunal de que la recurrente no desvirtuó los hechos que justificaron la sanción impuesta.

Por estas consideraciones y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos en la presentación de fojas 854 en contra de la sentencia de diez de diciembre de dos mil catorce, escrita a fojas 853.

Acordada con el voto en contra de la Ministra Sra. Sandoval y del Abogado Integrante Sr. Correa, quienes fueron de opinión de acoger el recurso de casación en el fondo y dictar sentencia de reemplazo acogiendo la reclamación deducida, dejando sin efecto la sanción impuesta, por las siguientes consideraciones:
1º. Que es posible sostener que la sanción reclamada fue impuesta por hechos que constituirían infracciones sanitarias con independencia del accidente fatal que costó la vida a seis trabajadores de la empresa demandante y que motivó la fiscalización y posterior sumario que concluyó con la sentencia sancionatoria. Pero si se prescinde de la responsabilidad en dicho accidente, estos disidentes estiman que los hechos reprochados no constituyen infracción sanitaria. Por el contrario, si la sanción impuesta se entiende vinculada al accidente, ella sería ilegal pues la autoridad sanitaria no ha establecido la responsabilidad que cabría a la demandante en el mismo.
2º. Que el inciso primero del artículo 37 del Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, Decreto Supremo 594 de 1999, del Ministerio de Salud, dispone que “Deberá suprimirse en los lugares de trabajo cualquier factor de  peligro que pueda afectar la salud o integridad física de los trabajadores”. La única forma de cumplir este mandato a cabalidad sería eliminando por completo toda actividad. El riesgo a la salud y a la integridad física es consustancial a toda actividad. El riesgo puede reducirse, pero no puede suprimirse. El mandato reglamentario debe interpretarse en concordancia con esta circunstancia, pues tampoco es razonable entender que el objetivo del regulador es terminar con toda actividad económica. Lo que la regla exige es suprimir los factores de peligro que resulten inaceptables. Qué sea inaceptable dependerá de múltiples circunstancias y tendrá que ser establecido por las autoridades legislativas, administrativas y judiciales.
3º. Que en el presente caso, los reproches se reducen esencialmente a tres circunstancias: la falta de una planificación de prevención de riesgo; el mal estado de los caminos y el mal estado de los equipos de radio que utilizaban los trabajadores que resultaron muertos. En opinión de quienes disienten, dichos hechos o no fueron acreditados o no constituyen un factor de peligro que la empresa sancionada estuviera obligada a remover. La falta de una planificación de prevención de riesgo no aparece acreditada en el sumario administrativo. El estado de los caminos era razonable para la actividad que se desarrollaba en el área y los trabajadores contaban con los vehículos y protocolos adecuados. Si bien es cierto que la “chusca” existente en los accesos a los puntos en que debían hacerse las tronaduras impedía acceder a ellas con el camión que cargaba los explosivos y demás insumos para realizar las tronaduras, el equipo contaba con una camioneta que sí podía transitar en dichos caminos y que era cargada con la cantidad justa de explosivos e insumos necesarios para realizar la tronadura. Ningún antecedente probatorio sugiere que esa operación haya sido peligrosa. En cuanto a los equipos de radio, ellos resultan necesarios para evacuar un área alrededor del lugar en que se va a tronar. En las faenas que se realizaban el día del accidente tales equipos no eran necesarios, pues ellas se realizaban en una zona despoblada en la que no había otras actividades.
4º. Que, por otra parte, es efectivo que seis trabajadores murieron a consecuencia de la detonación de los explosivos que cargaban. Pero ningún antecedente del sumario ni del proceso de reclamación sugiere que dicha detonación se haya debido a responsabilidad de la empresa reclamante. En consecuencia, el accidente no es idóneo para establecer la injusta peligrosidad de los hechos por los que la demandante ha sido sancionada.


 Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Correa.

Rol Nº 2267-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G. y Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministra señora Egnem por estar con feriado legal y el Abogado Integrante señor Correa por estar ausente. Santiago, 14 de enero de 2016.  
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a catorce de enero de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.