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lunes, 1 de abril de 2019

Termino anticipado de contrata.Se acoge recurso de protección. Argumentos dados para la no renovación son analizados en detalle por la Corte Suprema y son rechazados

Santiago, trece de marzo de dos mil dieciocho. 

Vistos: 

Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus considerandos tercero a quinto, que se eliminan. Y se tiene en su lugar y además presente: 

Primero: Que Víctor Manuel Acevedo Veraguas dedujo recurso de protección en contra de la Superintendencia de Valores y Seguros por el acto que estima ilegal o arbitrario contenido en la carta enviada el 4 de mayo de 2017 por la autoridad recurrida que rechazó el requerimiento de la Asociación de Funcionarios a la que pertenece en orden a ejecutar el procedimiento administrativo de consulta previa al de término de su contrata contenido en la Circular N°26, de 21 de diciembre de 2016 del Ministerio de Hacienda, que en su caso, se fundó en una supuesta reestructuración en la que ya no serían necesarios sus servicios sino los de un funcionario más capacitado en normas de contabilidad para el sector público que serían implementadas; estimando que se debió acoger tal petición que constituye un requisito previo a su desvinculación, razón por la que estima vulnerados sus derechos fundamentales contenidos en el artículo 19 Nºs 2, 3 inciso 5°, 16, 19 y 24 de la Constitución Política de la República. Explica que fue funcionario a contrata de la Superintendencia por más de cuatro años, entre el 2013 y el 2017, servicio del que fue desvinculado tras la tramitación de un procedimiento que no dio cumplimiento a lo dispuesto en la Circular N°26 que contempla la necesaria intervención de la Asociación de Funcionarios, sosteniendo la recurrida como único fundamento para basar su decisión la potestad de poner término a las contratas los días 31 de diciembre, sea definitivamente o por un período inferior a un año, incluyendo el aviso de su desvinculación antes del 30 de noviembre, por lo que habría actuado, en consecuencia, apegada al estándar de legalidad que podía serle exigido. Cree que su desvinculación se produjo únicamente por la animadversión que generó su integración a la Asociación de Funcionarios y que la restructuración del servicio jamás se produjo, toda vez que los nuevos perfiles funcionarios descritos en ella están determinados en base a requisitos profesionales que el recurrente cumpliría. En efecto, prosigue, la Resolución Exenta N°76, de 30 de noviembre de 2016, que dispuso la renovación de su contrata sólo hasta el 31 de marzo de 2017, tiene como fundamento la necesidad de reestructurar el servicio, proceso que obligaría a contratar a un profesional experto en la aplicación de la normativa NICSP (normas internacionales de contabilidad para el sector público) que permite gestionar adecuadamente el patrimonio institucional y la información requerida para los registros contables y la mantención del sistema de gestión de los bienes de uso  intangibles, en circunstancias que dichos requisitos cree cumplirlos. Solicita por tanto, se restablezca el imperio del derecho, debiéndose invalidar la resolución que no renovó la contrata del recurrente y revisar la decisión en conjunto con la Asociación de Funcionarios de acuerdo al procedimiento administrativo definido en la Circular N°26 del Ministerio de Hacienda. 


Segundo: Que al evacuar su informe, la Superintendencia de Valores y Seguros solicitó que la acción sea desestimada por cuanto el recurrente carecería de legitimación activa, puesto que lo alegado consiste en la supuesta contravención al Oficio Circular N°26, de 2016, que sugiere la conveniencia de otorgar instancias de participación a las asociaciones de funcionarios en casos de reconsideración si una contrata no es prorrogada, sin que el recurso lo dedujera la Asociación de Funcionarios de la SVS en contra del acto que se estima arbitrario contenido en una carta de 4 de mayo de 2017 dirigida a esa organización, de manera que lo alegado, sería el supuesto derecho de un tercero. Asimismo, agrega que el recurso fue interpuesto extemporáneamente por cuanto la carta que sirve de fundamento al recurso es de fecha 4 de mayo de 2017, en tanto que la acción fue deducida el 7 de junio siguiente, transcurriendo en consecuencia en exceso el plazo de 30  días del que disponía para la presentación de la acción de protección, advirtiendo que el recurrente pretende crear un nuevo plazo, lo que es inaceptable por cuanto el inicio de un término no puede quedar al arbitrio de un tercero, en particular, porque se pretende invalidar una actuación notificada al actor en el mes de enero de 2017, es decir, transcurridos más de 6 meses antes de la presentación del recurso. Por otra parte, estima que la acción es infundada y se trata de materias sobre las que ya se pronunció la Contraloría General de la Republica que estimó ajustado a derecho el proceder de la Superintendencia tras la toma de razón, de forma que no se reúnen ninguno de los requisitos para estimar procedente el recurso de protección, ya que no existe ningún acto u omisión arbitrario e ilegal y como consecuencia, tampoco se ha privado, perturbado o amenazado el legítimo ejercicio de los derechos señalados en la norma citada. 

Tercero: Que en primer término, debe descartarse la alegación que efectúa la recurrida en cuanto a la presentación extemporánea del recurso, puesto que de los antecedentes presentados por el actor, no objetados por la contraria, se encuentra un instrumento nominado “entrega de documentación”, de fecha 8 de mayo de 2017, suscrito por la secretaria de la Asociación de Funcionarios de la Superintendencia de Valores y Seguros, que da cuenta que en  esa fecha se le hizo entrega de la documentación y resultado concerniente a la petición formulada al servicio recurrido relativo a la aplicación y procedencia en su caso de la Circular N°26, de 21 de diciembre de 2016, a la que no se hizo lugar, agotándose de ese modo la vía administrativa de la que disponía para reclamar de la Resolución Afecta N°76, de 30 de noviembre de ese año, antecedentes que relacionados con la fecha en que se presentó el recurso, esto es, el día 7 de junio de 2017, permiten colegir que la presentación de la acción de protección fue dentro de plazo. 

Cuarto: Que asimismo, debe descartarse la alegación de la recurrida relativa a la falta de legitimación activa del actor, puesto que los intereses afectados por la medida adoptada repercuten directamente en Víctor Manuel Acevedo Veraguas y no en la entidad jurídica que representa sus intereses ante la Superintendencia, que sólo actuó como un medio para transmitir la petición que a aquél importaba conforme al contenido de la Circular N°26, de 2016, de forma que no puede sostenerse racionalmente que los intereses afectados por la medida de desvinculación y término de la contrata, fin último que se buscaba revocar a través de la actuación de la referida agrupación, se radiquen en esta última y no en la persona natural que perdió su empleo. 

Quinto: Que en cuanto al fondo del asunto, mediante la Resolución N°76, de 30 de noviembre de 2016, la autoridad recurrida invocó como razón para renovar por un término menor a un año la contrata del funcionario Víctor Manuel Acevedo Veraguas, sólo hasta el 31 de marzo de 2017, que la unidad en la que se desempeñaba, correspondiente al estamento de fiscalizadores del Departamento de Servicios Generales, “ha desarrollado un proceso de reestructuración, que determinó la necesidad de contratar un(a) profesional experto(a), que posea conocimientos y experiencia en la aplicación de la normativa NICSP, que permita gestionar adecuadamente el patrimonio institucional y la información requerida para los registros contables y mantención del sistema de gestión de los bienes de uso e intangibles.”, requiriéndose además que la persona contratada “cuente con experiencia demostrable en la gestión y administración de contratos de servicios asociados al mantenimiento de infraestructura física y con un alto grado de conocimiento en procesos constructivos, que le permitan elaborar bases y especificaciones técnicas, administrar y gestionar contratos, coordinar, controlar y supervisar obras, y realizar levantamientos de información para la elaboración de los planes maestros de remodelación y mantenimiento, por lo que es necesario contratar un funcionario (a) que reúna los conocimientos y habilidades señaladas para el desempeño  del cargo, características que no posee el funcionario cuyo contrato se prorroga parcialmente.” 

Sexto: Que entre los antecedentes adjuntos al proceso presentados por Víctor Acevedo Veraguas, no controvertidos por la contraria, se encuentran copias de certificados de haber aprobado el curso de “Gestión y Optimización de Procesos”, organizado por la Escuela de Ingeniería de la Pontifica Universidad Católica de Chile, entre el 17 de mayo y el 26 de junio de 2016; por haber participado en el curso de normas internacionales de contabilidad para el sector público (NICSP), realizado desde el 3 de noviembre al 3 de diciembre de 2014, con un total de 40 horas cronológicas, impartido por la empresa de capacitación “B&P”; misma preparación que consta del atestado extendido por KPMG, según el cual, Víctor Acevedo Veraguas, realizó el curso en NICSP, entre los días 21 de septiembre al 16 de diciembre de 2016, con un total de 90 horas cronológicas, según certificado extendido el 20 de diciembre de ese año; curso que bajo el título “NICSP bienes de uso” aprobó para Deloitte Capacitación, que tuvo una duración de 16 horas y que se desarrolló entre el 8 al 17 de junio de 2015; agregándose, por último, el documento extendido por Browse Ingeniería de Software, refiriendo la participación del actor en el curso sobre “sistema integrado de gestión de activos y servicios SIGAS módulo de definiciones, adquisiciones, existencias y activo fijo”, realizado entre los meses de febrero y marzo de 2014. 

Séptimo: Que el artículo 89 de la Ley N°18.834, plasma el principio según el cual, todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a contrata”, sin que pueda discriminarse entre los empleados de planta y los contratas, porque el artículo 3 letra c) de dicha legislación, define el “empleo a contrata”, lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado artículo 89 es comprensiva del funcionario que se desempeña “a contrata”. 

Octavo: Que en la actualidad, es un verdadero axioma que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.884.

Noveno: Que el artículo 10 de la Ley N°18.834, sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, por el sólo ministerio de la ley, es decir, por la expiración   del tiempo de designación, esto es, para el período que media entre la contratación y el 31 de diciembre, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata, según el contenido del Dictamen antes citado, con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N° 19.880, acto administrativo que además deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las resoluciones finales contendrán la decisión que será fundada, de forma que los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de  hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta. 

Décimo: Que frente a la actuación desarrollada por la Superintendencia y la argumentación entregada para poner fin a la contrata, debe tenerse en consideración que la Ley N°19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de criterios constitucionales, se encargó de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, puntualizando en su artículo 1° que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En este sentido, el ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de empleos a contrata, no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880. Ahora bien, entre los principios previstos en esa ley se encuentran aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en su artículo 16, en el que se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. A su turno, se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las personas. Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del aludido texto legal, ordena: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”. 

Undécimo: Que de lo expresado, sólo cabe colegir que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento de la decisión, condición vinculada a una exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima racionalidad, ya que como ocurre en la especie, fueron afectados derechos esenciales del actor. 

Duodécimo: Que lo razonado en los fundamentos anteriores, permite concluir que la resolución que puso término a la contrata del recurrente es ilegal porque contravino lo dispuesto en el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, según se verá, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley al haber sido discriminado arbitrariamente,  puesto que a pesar de la preparación previa en las reglas acerca de la contabilidad financiera para el sector público o NICSP de los que dan cuenta los certificados acompañados que fueron descritos, sin objeción de la recurrida, en los que incluso se consigna en alguno de ellos, el sello de la Superintendencia de Valores y Seguros, no se sostiene la argumentación de esta última para concluir anticipadamente la contrata del actor el 31 de marzo de 2017, por cuanto el supuesto base en que se sostiene la resolución, es decir, la necesidad de contar con un funcionario(a) que tenga conocimientos en el área de la contabilidad referida, es un requisito que por medio de aquellas capacitaciones cumpliría Víctor Acevedo Veraguas, deviniendo en inconcurrente la exigencia que se hace de contar con un funcionario que cuente con aquellos conocimientos, considerándose además en lo que se viene razonando que el empleo de conceptos vagos como “profesional experto” y la posterior descalificación que se hace del actor como inepto o carente de experiencia en el área, en una sola frase en que se le priva de aquellas cualidades, provocan la arbitrariedad de la resolución impugnada, puesto que de aquel modo, deviene la carencia de fundamentos que la sostengan, si el afectado pudo acreditar los esfuerzos necesarios de preparación y capacitación asociados a la exigencia contable que ahora estaba siendo requerida como obligación para contratar a un experto, cualidad que de acuerdo al acto impugnado, aquél no tendría. 

Decimotercero: Que en consecuencia, el cese de la contratación que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y arbitrario. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debió atenerse la Superintendencia y que más arriba se dejó explicada, y arbitrario, porque devastó sus derechos laborales sin más fundamentación que la estimación de la autoridad que las cualidades para el cargo, no obstante haberlas presentado el actor por medio de una serie de capacitaciones, fueron desatendidas al estimar que se trata de “características que no posee el funcionario cuyo contrato se prorroga parcialmente.”, obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo resuelto en el mencionado Dictamen de la Contraloría General de la República. 

Decimocuarto: Que, por tales razones, la sentencia en alzada debe ser revocada, acogiéndose el recurso de protección conforme a la constatación de las ilegalidades y arbitrariedades descritas, debiéndose en consecuencia proceder por la Superintendencia de Valores y Seguros del modo como se indicará a continuación. Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de esta Corte sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, se declara que:  Se revoca la sentencia en alzada de fecha veintidós de agosto de dos mil diecisiete que rechazó el recurso de protección deducido por Víctor Manuel Acevedo Veraguas en contra de la Superintendencia de Valores y Seguros, declarándose en su lugar que se acoge la acción deducida, ordenándose la inmediata reintegración por la recurrida del funcionario desvinculado con expresa continuidad de sus remuneraciones computadas desde el momento en que se produjo la separación hasta su efectiva reincorporación, reintegro que se realizará en las mismas condiciones en las que aquél se desempeñaba al momento de ser desvinculado. Acordada con el voto en contra de la Ministra señora Egnem y del Ministro señor Prado, quienes fueron del parecer de confirmar la sentencia en alzada en virtud de sus propios fundamentos. 

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz y del voto en contra, sus autores. 

Rol Nº 38.681-2017. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z. y Sr. Arturo Prado P. Santiago, 13 de marzo de 2018. 

En Santiago, a trece de marzo de dos mil dieciocho, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.
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