Santiago, trece de marzo de dos mil dieciocho.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de
sus considerandos tercero a quinto, que se eliminan.
Y se tiene en su lugar y además presente:
Primero: Que Víctor Manuel Acevedo Veraguas dedujo
recurso de protección en contra de la Superintendencia de
Valores y Seguros por el acto que estima ilegal o
arbitrario contenido en la carta enviada el 4 de mayo de
2017 por la autoridad recurrida que rechazó el
requerimiento de la Asociación de Funcionarios a la que
pertenece en orden a ejecutar el procedimiento
administrativo de consulta previa al de término de su
contrata contenido en la Circular N°26, de 21 de diciembre
de 2016 del Ministerio de Hacienda, que en su caso, se
fundó en una supuesta reestructuración en la que ya no
serían necesarios sus servicios sino los de un funcionario
más capacitado en normas de contabilidad para el sector
público que serían implementadas; estimando que se debió
acoger tal petición que constituye un requisito previo a su
desvinculación, razón por la que estima vulnerados sus
derechos fundamentales contenidos en el artículo 19 Nºs 2,
3 inciso 5°, 16, 19 y 24 de la Constitución Política de la
República.
Explica que fue funcionario a contrata de la
Superintendencia por más de cuatro años, entre el 2013 y el 2017, servicio del que fue desvinculado tras la tramitación
de un procedimiento que no dio cumplimiento a lo dispuesto
en la Circular N°26 que contempla la necesaria intervención
de la Asociación de Funcionarios, sosteniendo la recurrida
como único fundamento para basar su decisión la potestad de
poner término a las contratas los días 31 de diciembre, sea
definitivamente o por un período inferior a un año,
incluyendo el aviso de su desvinculación antes del 30 de
noviembre, por lo que habría actuado, en consecuencia,
apegada al estándar de legalidad que podía serle exigido.
Cree que su desvinculación se produjo únicamente por
la animadversión que generó su integración a la Asociación
de Funcionarios y que la restructuración del servicio jamás
se produjo, toda vez que los nuevos perfiles funcionarios
descritos en ella están determinados en base a requisitos
profesionales que el recurrente cumpliría.
En efecto, prosigue, la Resolución Exenta N°76, de 30
de noviembre de 2016, que dispuso la renovación de su
contrata sólo hasta el 31 de marzo de 2017, tiene como
fundamento la necesidad de reestructurar el servicio,
proceso que obligaría a contratar a un profesional experto
en la aplicación de la normativa NICSP (normas
internacionales de contabilidad para el sector público) que
permite gestionar adecuadamente el patrimonio institucional
y la información requerida para los registros contables y
la mantención del sistema de gestión de los bienes de uso intangibles, en circunstancias que dichos requisitos cree
cumplirlos.
Solicita por tanto, se restablezca el imperio del
derecho, debiéndose invalidar la resolución que no renovó
la contrata del recurrente y revisar la decisión en
conjunto con la Asociación de Funcionarios de acuerdo al
procedimiento administrativo definido en la Circular N°26
del Ministerio de Hacienda.
Segundo: Que al evacuar su informe, la
Superintendencia de Valores y Seguros solicitó que la
acción sea desestimada por cuanto el recurrente carecería
de legitimación activa, puesto que lo alegado consiste en
la supuesta contravención al Oficio Circular N°26, de 2016,
que sugiere la conveniencia de otorgar instancias de
participación a las asociaciones de funcionarios en casos
de reconsideración si una contrata no es prorrogada, sin
que el recurso lo dedujera la Asociación de Funcionarios de
la SVS en contra del acto que se estima arbitrario
contenido en una carta de 4 de mayo de 2017 dirigida a esa
organización, de manera que lo alegado, sería el supuesto
derecho de un tercero.
Asimismo, agrega que el recurso fue interpuesto
extemporáneamente por cuanto la carta que sirve de
fundamento al recurso es de fecha 4 de mayo de 2017, en
tanto que la acción fue deducida el 7 de junio siguiente,
transcurriendo en consecuencia en exceso el plazo de 30 días del que disponía para la presentación de la acción de
protección, advirtiendo que el recurrente pretende crear un
nuevo plazo, lo que es inaceptable por cuanto el inicio de
un término no puede quedar al arbitrio de un tercero, en
particular, porque se pretende invalidar una actuación
notificada al actor en el mes de enero de 2017, es decir,
transcurridos más de 6 meses antes de la presentación del
recurso.
Por otra parte, estima que la acción es infundada y se
trata de materias sobre las que ya se pronunció la
Contraloría General de la Republica que estimó ajustado a
derecho el proceder de la Superintendencia tras la toma de
razón, de forma que no se reúnen ninguno de los requisitos
para estimar procedente el recurso de protección, ya que no
existe ningún acto u omisión arbitrario e ilegal y como
consecuencia, tampoco se ha privado, perturbado o amenazado
el legítimo ejercicio de los derechos señalados en la norma
citada.
Tercero: Que en primer término, debe descartarse la
alegación que efectúa la recurrida en cuanto a la
presentación extemporánea del recurso, puesto que de los
antecedentes presentados por el actor, no objetados por la
contraria, se encuentra un instrumento nominado “entrega de
documentación”, de fecha 8 de mayo de 2017, suscrito por la
secretaria de la Asociación de Funcionarios de la
Superintendencia de Valores y Seguros, que da cuenta que en esa fecha se le hizo entrega de la documentación y
resultado concerniente a la petición formulada al servicio
recurrido relativo a la aplicación y procedencia en su caso
de la Circular N°26, de 21 de diciembre de 2016, a la que
no se hizo lugar, agotándose de ese modo la vía
administrativa de la que disponía para reclamar de la
Resolución Afecta N°76, de 30 de noviembre de ese año,
antecedentes que relacionados con la fecha en que se
presentó el recurso, esto es, el día 7 de junio de 2017,
permiten colegir que la presentación de la acción de
protección fue dentro de plazo.
Cuarto: Que asimismo, debe descartarse la alegación de
la recurrida relativa a la falta de legitimación activa del
actor, puesto que los intereses afectados por la medida
adoptada repercuten directamente en Víctor Manuel Acevedo
Veraguas y no en la entidad jurídica que representa sus
intereses ante la Superintendencia, que sólo actuó como un
medio para transmitir la petición que a aquél importaba
conforme al contenido de la Circular N°26, de 2016, de
forma que no puede sostenerse racionalmente que los
intereses afectados por la medida de desvinculación y
término de la contrata, fin último que se buscaba revocar a
través de la actuación de la referida agrupación, se
radiquen en esta última y no en la persona natural que
perdió su empleo.
Quinto: Que en cuanto al fondo del asunto, mediante la
Resolución N°76, de 30 de noviembre de 2016, la autoridad
recurrida invocó como razón para renovar por un término
menor a un año la contrata del funcionario Víctor Manuel
Acevedo Veraguas, sólo hasta el 31 de marzo de 2017, que la
unidad en la que se desempeñaba, correspondiente al
estamento de fiscalizadores del Departamento de Servicios
Generales, “ha desarrollado un proceso de reestructuración,
que determinó la necesidad de contratar un(a) profesional
experto(a), que posea conocimientos y experiencia en la
aplicación de la normativa NICSP, que permita gestionar
adecuadamente el patrimonio institucional y la información
requerida para los registros contables y mantención del
sistema de gestión de los bienes de uso e intangibles.”,
requiriéndose además que la persona contratada “cuente con
experiencia demostrable en la gestión y administración de
contratos de servicios asociados al mantenimiento de
infraestructura física y con un alto grado de conocimiento
en procesos constructivos, que le permitan elaborar bases y
especificaciones técnicas, administrar y gestionar
contratos, coordinar, controlar y supervisar obras, y
realizar levantamientos de información para la elaboración
de los planes maestros de remodelación y mantenimiento, por
lo que es necesario contratar un funcionario (a) que reúna
los conocimientos y habilidades señaladas para el desempeño del cargo, características que no posee el funcionario cuyo
contrato se prorroga parcialmente.”
Sexto: Que entre los antecedentes adjuntos al proceso
presentados por Víctor Acevedo Veraguas, no controvertidos
por la contraria, se encuentran copias de certificados de
haber aprobado el curso de “Gestión y Optimización de
Procesos”, organizado por la Escuela de Ingeniería de la
Pontifica Universidad Católica de Chile, entre el 17 de
mayo y el 26 de junio de 2016; por haber participado en el
curso de normas internacionales de contabilidad para el
sector público (NICSP), realizado desde el 3 de noviembre
al 3 de diciembre de 2014, con un total de 40 horas
cronológicas, impartido por la empresa de capacitación
“B&P”; misma preparación que consta del atestado extendido
por KPMG, según el cual, Víctor Acevedo Veraguas, realizó
el curso en NICSP, entre los días 21 de septiembre al 16 de
diciembre de 2016, con un total de 90 horas cronológicas,
según certificado extendido el 20 de diciembre de ese año;
curso que bajo el título “NICSP bienes de uso” aprobó para
Deloitte Capacitación, que tuvo una duración de 16 horas y
que se desarrolló entre el 8 al 17 de junio de 2015;
agregándose, por último, el documento extendido por Browse
Ingeniería de Software, refiriendo la participación del
actor en el curso sobre “sistema integrado de gestión de
activos y servicios SIGAS módulo de definiciones, adquisiciones, existencias y activo fijo”, realizado entre
los meses de febrero y marzo de 2014.
Séptimo: Que el artículo 89 de la Ley N°18.834, plasma
el principio según el cual, todo funcionario tiene derecho
a gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que
en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a
contrata”, sin que pueda discriminarse entre los empleados
de planta y los contratas, porque el artículo 3 letra c) de
dicha legislación, define el “empleo a contrata”, lo que
permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el
mencionado artículo 89 es comprensiva del funcionario que
se desempeña “a contrata”.
Octavo: Que en la actualidad, es un verdadero axioma
que si una relación a contrata excede los dos años y se
renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se
transforma en una relación indefinida, conforme al
principio de confianza legítima que la Contraloría General
de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión
del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya
normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados
en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.884.
Noveno: Que el artículo 10 de la Ley N°18.834,
sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo
hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los
sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, por
el sólo ministerio de la ley, es decir, por la expiración del tiempo de designación, esto es, para el período que
media entre la contratación y el 31 de diciembre,
debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata,
según el contenido del Dictamen antes citado, con al menos
treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, lo
que se traduce en un límite temporal para que el jefe de
servicio determine la no renovación del vínculo a través de
la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos
casos en que se hubiere generado la confianza legítima en
la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por un
lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior.
En este sentido, cuando se haya generado en el
funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o
renovada su designación a contrata que se extendió hasta el
31 de diciembre, el acto administrativo que materialice
alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más
tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse
según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N°
19.880, acto administrativo que además deberá dar
cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir,
exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por
tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a
su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las
resoluciones finales contendrán la decisión que será
fundada, de forma que los actos administrativos en que se
materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o
estamento inferior, o la de poner término anticipado a
ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de
los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.
Décimo: Que frente a la actuación desarrollada por la
Superintendencia y la argumentación entregada para poner
fin a la contrata, debe tenerse en consideración que la Ley
N°19.880, que establece las Bases de los Procedimientos
Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la
Administración del Estado, en cumplimiento de criterios
constitucionales, se encargó de desarrollar los principios
destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al
decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la
Administración del Estado, puntualizando en su artículo 1°
que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en
aquellos casos donde la ley establezca procedimientos
administrativos especiales. En este sentido, el
ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y
terminación de cargos de empleos a contrata, no contempla
reglas especiales acerca del procedimiento que debe
emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón
por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe
aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley
N° 19.880.
Ahora bien, entre los principios previstos en esa ley
se encuentran aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en su artículo 16, en el que se dispone que el
procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que
se adopten en él. A su turno, se consigna en dicho cuerpo
legal la obligación del artículo 11 inciso segundo,
consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el
mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los
fundamentos de derecho que afecten las potestades y
prerrogativas de las personas.
Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso
cuarto, primera parte del aludido texto legal, ordena: “Las
resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.
Undécimo: Que de lo expresado, sólo cabe colegir que
es un requisito sustancial la expresión del motivo o
fundamento de la decisión, condición vinculada a una
exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima
racionalidad, ya que como ocurre en la especie, fueron
afectados derechos esenciales del actor.
Duodécimo: Que lo razonado en los fundamentos
anteriores, permite concluir que la resolución que puso
término a la contrata del recurrente es ilegal porque
contravino lo dispuesto en el artículo 11 antes referido,
al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes,
según se verá, afectando con ello la garantía de igualdad
ante la ley al haber sido discriminado arbitrariamente, puesto que a pesar de la preparación previa en las reglas
acerca de la contabilidad financiera para el sector público
o NICSP de los que dan cuenta los certificados acompañados
que fueron descritos, sin objeción de la recurrida, en los
que incluso se consigna en alguno de ellos, el sello de la
Superintendencia de Valores y Seguros, no se sostiene la
argumentación de esta última para concluir anticipadamente
la contrata del actor el 31 de marzo de 2017, por cuanto el
supuesto base en que se sostiene la resolución, es decir,
la necesidad de contar con un funcionario(a) que tenga
conocimientos en el área de la contabilidad referida, es un
requisito que por medio de aquellas capacitaciones
cumpliría Víctor Acevedo Veraguas, deviniendo en
inconcurrente la exigencia que se hace de contar con un
funcionario que cuente con aquellos conocimientos,
considerándose además en lo que se viene razonando que el
empleo de conceptos vagos como “profesional experto” y la
posterior descalificación que se hace del actor como inepto
o carente de experiencia en el área, en una sola frase en
que se le priva de aquellas cualidades, provocan la
arbitrariedad de la resolución impugnada, puesto que de
aquel modo, deviene la carencia de fundamentos que la
sostengan, si el afectado pudo acreditar los esfuerzos
necesarios de preparación y capacitación asociados a la
exigencia contable que ahora estaba siendo requerida como obligación para contratar a un experto, cualidad que de
acuerdo al acto impugnado, aquél no tendría.
Decimotercero: Que en consecuencia, el cese de la
contratación que aquí se alza como causa de pedir, devino
en ilegal y arbitrario. Ilegal porque pugna con la
normativa a la que debió atenerse la Superintendencia y que
más arriba se dejó explicada, y arbitrario, porque devastó
sus derechos laborales sin más fundamentación que la
estimación de la autoridad que las cualidades para el
cargo, no obstante haberlas presentado el actor por medio
de una serie de capacitaciones, fueron desatendidas al
estimar que se trata de “características que no posee el
funcionario cuyo contrato se prorroga parcialmente.”,
obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo
resuelto en el mencionado Dictamen de la Contraloría
General de la República.
Decimocuarto: Que, por tales razones, la sentencia en
alzada debe ser revocada, acogiéndose el recurso de
protección conforme a la constatación de las ilegalidades y
arbitrariedades descritas, debiéndose en consecuencia
proceder por la Superintendencia de Valores y Seguros del
modo como se indicará a continuación.
Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto
en el artículo 20 de la Constitución Política de la
República y Auto Acordado de esta Corte sobre Tramitación y
Fallo del Recurso de Protección, se declara que: Se revoca la sentencia en alzada de fecha veintidós de
agosto de dos mil diecisiete que rechazó el recurso de
protección deducido por Víctor Manuel Acevedo Veraguas en
contra de la Superintendencia de Valores y Seguros,
declarándose en su lugar que se acoge la acción deducida,
ordenándose la inmediata reintegración por la recurrida del
funcionario desvinculado con expresa continuidad de sus
remuneraciones computadas desde el momento en que se
produjo la separación hasta su efectiva reincorporación,
reintegro que se realizará en las mismas condiciones en las
que aquél se desempeñaba al momento de ser desvinculado.
Acordada con el voto en contra de la Ministra señora
Egnem y del Ministro señor Prado, quienes fueron del
parecer de confirmar la sentencia en alzada en virtud de
sus propios fundamentos.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz y del
voto en contra, sus autores.
Rol Nº 38.681-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa
Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos
Aránguiz Z. y Sr. Arturo Prado P. Santiago, 13 de marzo de
2018.
En Santiago, a trece de marzo de dos mil dieciocho, se incluyó en el Estado
Diario la resolución precedente.
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