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jueves, 25 de septiembre de 2014

Nulidad de derecho público, concepto, finalidad y carácter de sanción. Exigencia de individualización clara y determinada de los actos cuya nulidad se solicita.

Santiago, once de agosto de dos mil catorce.

Vistos:
En estos autos Rol Nº 14.247-2013, caratulados “Unda Merino Mauricio con Estado de Chile o Fisco de Chile”, la parte demandante dedujo recurso de casación en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha quince de octubre de dos mil trece, que confirmó la de primer grado por la que se rechazó la demanda de nulidad de derecho público e indemnización de perjuicios en todas sus partes.

Se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO:
        Primero: Que el recurrente denuncia la infracción de las normas constitucionales y legales que a continuación se mencionan:
  1. Los artículos 1° inciso cuarto, 6, 19 N° 2 inciso segundo, 38 y 105 de la Constitución Política de la República.
Expresa que los artículos 1° inciso cuarto y 19° N°2 inciso segundo se vulneran porque establecen que toda relación debe centrarse sobre la base de la igualdad, tanto de oportunidades como ante la ley.
El artículo 6, porque estime que no basta ajustarse al marco formal de la ley para entender que un órgano actúa conforme a ella, ya que la arbitrariedad también es un elemento integrante de la antijuridicidad y es un supuesto configurativo de la nulidad de derecho público.
El artículo 38 se infringe en cuanto establece la carrera funcionaria y su regulación según una ley orgánica constitucional, que no ha sido observada en este caso y el artículo 105 que ampara, entre otras cosas, la carrera funcionaria, y por ende, el mecanismo de promoción de la misma por ascensos, los cuales no fueron llevados a cabo con los criterios que establece la ley orgánica constitucional.
  1. Los artículos 8, 23, 26 y 29 de la Ley N° 18.961 –Ley Orgánica Constitucional de Carabineros- por cuanto no ha sido respetado el derecho garantizado del personal de Carabineros a "acceder sucesivamente a cada grado jerárquico" según correspondía y porque ni la antigüedad ni el mérito fueron tomados en consideración durante la carrera de las demandantes, frustrando el natural desarrollo de las mismas.
  2. Los artículos 8, 15, 43, 45 y 51 de la Ley N° 18.575 sobre Bases de la Administración del Estado. Al respecto sostiene que los sentenciadores no pudieron ignorar que el primer precepto obligaba a Carabineros de Chile a adoptar las medidas pertinentes para cumplir su obligación de propender a la existencia de las plazas necesarias para el ascenso conforme a la ley, lo cual no se cumplió, infringiéndose los restantes preceptos al desconocer los derechos funcionarios de las demandantes y no garantizar la Institución el desarrollo de sus carreras.
  3. Los artículos 1545 y 1546 del Código Civil. Señala que en el derecho público no existen normas que permitan solucionar una situación de incumplimiento estatal, por lo que para resolver el conflicto procede la aplicación de principios generales de la responsabilidad contractual contenidos en los artículos citados, esto es, que todo contrato legalmente celebrado es ley para las partes y la buena fe que debe existir en la ejecución de los mismos.
  4. El artículo 11 de la Convención sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. La infracción la hace consistir en que la sentencia aceptó que el mando superior de Carabineros incumpla una obligación legal, que terminó por frustrar la carrera funcionaria de las actoras y en consecuencia el Estado es responsable, pues si bien dictó la normativa pertinente no veló por su cumplimiento, conformándose con una igualdad formal que en los hechos no se materializó.
  5. Las normas reguladoras de la prueba, en especial los artículos 342 Nº 2 y 3 y 346 Nº3 del Código de Procedimiento Civil, en relación al valor probatorio que emana de los artículos 1699, 1700 y 1702 del Código Civil. Señala que el tribunal no se hizo cargo de la abundante prueba, en especial de la instrumental que acompañó para acreditar la nulidad de derecho público, ignorando el valor probatorio que perentoriamente la ley le asigna a dichos documentos, y con ello no dio por acreditada la antijuridicidad con la que actuó la superioridad de Carabineros al no ascender a sus representadas aun cuando sus pares masculinos con menos mérito y antigüedad lo hicieron. Agrega que los contratos celebrados entre las partes, las resoluciones internas que las reconocían dentro del mismo Escalafón que sus pares y el Boletín que da cuenta de la tardía incorporación institucional a la Convención sobre Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer, permiten probar el carácter contractual dado al inicio de la relación entre las partes y la inexistencia de un Escalafón especial al que ingresaron las actoras, de forma tal que no podía atenderse a la falta de plazas para el ascenso de mujeres como fundamento para la postergación de las demandantes.
Segundo: Que al explicar la forma en que los yerros jurídicos señalados han influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo indica que, de no haberse producido las infracciones denunciadas, se habría acogido la demanda.
   Tercero: Que es necesario señalar que este proceso se inicia por la demanda de nulidad de derecho público e indemnización de perjuicios que veintiún ex suboficiales mujeres de Carabineros de Chile deducen en contra del Fisco de Chile, fundándose en que durante el servicio activo no fueron ascendidas en las oportunidades que legalmente correspondía conforme al Estatuto del Personal de dicha Institución -Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968-, permaneciendo en los distintos grados más allá de los plazos que establece el artículo 24 de ese cuerpo normativo, debido a un procedimiento institucional discriminatorio respecto de ellas –por su condición de mujeres- que se apartó del principio de legalidad que debe seguir todo acto del Estado y que les irrogó perjuicios que buscan constatar y resarcir por esta vía, ya que la demora injustificada en el ascenso trajo aparejada diferencias negativas en la percepción de remuneraciones o asignaciones de menor graduación durante el servicio y luego al jubilarse, cálculo que reservan para la etapa de ejecución del fallo.
Cuarto: Que la sentencia de primer grado, ratificada por el Tribunal de Alzada, rechazó la demanda de nulidad de derecho público sobre la base de que no se identificaron ni se precisaron los actos de la Administración cuya nulidad se pretende, por lo que estimó que declarar la nulidad en la forma solicitada hacía imposible determinar los efectos de ésta y en consecuencia su materialización era imposible.
Quinto: Que de lo expuesto se desprende que los jueces del fondo determinaron que no han quedado acreditados los supuestos fácticos sobre cuya base se erige la demanda y el recurso, puesto que no se asentó que cada una de las actoras no fuera promovida en la oportunidad que le correspondía en conformidad a la ley a pesar de cumplir, junto con el requisito de tiempo, el de mérito a través del proceso de calificación anual, y que ello se debió a una discriminación de género, cuestión esta última que implica que se debió establecer que al menos un par masculino teniendo menos requisitos que las demandantes fue ascendido por sobre ellas.
Sexto: Que como lo ordena el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, para que se justifique la anulación de una sentencia por la vía de la casación en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso no sólo haya sido pronunciada con infracción de ley, sino que ésta haya influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo. A su vez, el artículo 785 del mismo cuerpo normativo dispone que en caso de invalidarse una sentencia por casación en el fondo, se dictará acto continuo y sin nueva vista, pero separadamente, sobre la cuestión materia del juicio que haya sido objeto del recurso, la sentencia que se crea conforme a la ley y al mérito de los hechos tales como se han dado por establecidos en el fallo recurrido, es decir, este tribunal debe estarse a los hechos asentados en la sentencia que se ataca.
Séptimo: Que el único hecho establecido en la causa es el vínculo que unió a las demandantes con el demandado, que el fallo erróneamente califica como contractual.
En lo que dice relación con la presunta transgresión a las normas reguladoras de la prueba, según se desprende del acápite N°6 del recurso, éste se fundamenta en los artículos 318 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en especial en los artículos 342 N°2 y 3 y 346 N°3 del mismo Código, en su relación con el valor probatorio que emana de los artículos 1699, 1700 y 1702 del Código Civil.
Ahora bien, la vulneración a las normas reguladoras de la prueba la fundamenta en que la prueba testimonial y documental que rindió, destinada a acreditar las arbitrariedades del alto mando de Carabineros, desde el momento que ascendió a los pares masculinos de las actoras aun cuando éstas habían cumplido antes que ellos los requisitos de mérito y antigüedad, no fue considerada por el tribunal a quo y la excluyó, razón por la cual en su concepto éste rechazó un medio de prueba que la ley concede, ignorando su valor probatorio.
Octavo: Que en el motivo undécimo del fallo de primera instancia, reproducido por la sentencia recurrida, se establece que por los razonamientos de las consideraciones que preceden a ésta, falta de especificación y singularización de los actos u omisiones que adolecerían del vicio de nulidad, no se hace necesario analizar la prueba rendida por las demandantes.
En síntesis, en los fundamentos séptimo y octavo de ese fallo se establece que la demanda se refiere a 21 ex funcionarias de Carabineros de Chile, todas retiradas de la Institución con distintos grados, por lo que los actos y omisiones que adolecerían de nulidad de derecho público son distintos respecto de cada funcionaria, por lo que no es posible acoger la demanda declarando una nulidad de derecho público en forma genérica, respecto de todas y cada una de ellas, sin consideración especial al acto que se anulará, lo que hace imposible determinar qué omisiones o actos se deben tener por no ejecutados y privarles de sus efectos, consecuencia propia de toda nulidad.
Si la omisión que extraña es la circunstancia de no contener el fallo considerandos de hecho y de derecho acerca de las pruebas que las recurrentes estiman se tendrían que haber considerado, ello, de ser procedente, pudo haber sido corregido por el Tribunal de Alzada o en su caso, por esta Corte, en el conocimiento de un recurso de casación de forma, arbitrio que como se dijo no fue intentado.
En contra de la sentencia de primera instancia se interpuso recurso de casación de forma, invocando el vicio de ultra petita, en tanto en contra de la sentencia confirmatoria de la Corte de Apelaciones se recurrió sólo de casación de fondo.
Noveno: Que en la especie, aun en el evento que esta Corte estimare la concurrencia de los errores de derecho alegados, el recurso igualmente no podría prosperar, toda vez que no ha quedado determinado por los jueces del fondo las circunstancias fácticas que permitan analizar las argumentaciones vertidas en la demanda.
En efecto, en la especie no han quedado establecidos los supuestos fácticos sobre cuya base se erige la demanda y el recurso, puesto que no ha sido asentado que cada una de las actoras no fuera promovida en la oportunidad que le correspondía en conformidad a la ley a pesar de cumplir, junto con el requisito de tiempo, el de mérito a través del proceso de calificación anual, y que ello se debió a una discriminación de género, cuestión esta última que implica que se debió establecer que al menos un par masculino teniendo menos requisitos que ellas, fue ascendido.
Que de ello se sigue que el recurso de casación deducido no puede ser acogido, porque la ausencia de hechos adecuados a las acciones de nulidad de derecho público y de responsabilidad del Estado -por supuestos actos discriminatorios que habrían afectado a las demandantes- conduce a la imposibilidad de aplicar aquellos preceptos que se denuncian como infringidos.
Décimo: Sólo a mayor abundamiento cabe consignar que en la especie las normas relacionadas con la responsabilidad contractual establecidas en el Código Civil son inaplicables, puesto que la relación que unió a las actoras con el Estado es de carácter estatutario, estando sus derechos y obligaciones –específicamente el derecho al ascenso- consagrados en la Ley N° 18.961, rigiéndose íntegramente la relación de los miembros de Carabineros de Chile con la institución por el derecho público. En efecto, el vínculo jurídico que los une nace no en virtud de un contrato sino de un acto administrativo, como lo es el Decreto Supremo de nombramiento, que tiene el efecto de incorporar al funcionario a la entidad. Lo anterior no significa desconocer que también es necesaria la voluntad del sujeto para ingresar a ella, pero ésta es previa y no dice relación con el acto administrativo del cual nace la relación con el Estado.
Undécimo: Que la nulidad de derecho público ha sido conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado en los que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento establece para su existencia y validez. Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro de nuestro ordenamiento corresponde a la nulidad de derecho público como una institución destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a ella.
De lo anterior se concluye que es un elemento de la esencia de la nulidad, atendido su carácter de sanción, que para que proceda su declaración se debe determinar el acto que se invalidará, puesto que con ello se fija su alcance. En este contexto es improcedente la defensa de las recurrentes en cuanto a estimar innecesaria la pormenorización de los actos que estima nulos, puesto que aquello atenta contra la naturaleza de la institución de la nulidad y su carácter de sanción, la que en consecuencia jamás podría ser declarada de manera genérica, sino que necesariamente debe individualizarse en forma clara y determinada el o los actos que adolecen de los vicios que se invocan.
Décimo segundo: Que por lo expuesto y razonado el recurso de casación en el fondo no puede ser acogido.

De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 387 contra la sentencia de quince de octubre de dos mil trece, escrita a fojas 385.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministra Sra. Sandoval.

Rol Nº 14247-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., y Sra. María Eugenia Sandoval G. Santiago, 11 de agosto de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a once de agosto de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.