Santiago,
dieciocho de junio de dos mil catorce.
Vistos:
En
estos autos Rol N° 27.700-2010 seguidos ante el Octavo Juzgado Civil
de Santiago, por sentencia de fecha diecinueve de junio de dos mil
doce, escrita a fojas 105 y siguientes, se hizo lugar a la
reclamaci贸n de multa administrativa incoada en contra de la
Directora del Instituto de Salud P煤blica, dejando sin efecto la
impuesta al actor en su calidad de representante legal de
Laboratorios Andr贸maco S.A.
En
contra de dicho fallo la reclamada dedujo recurso de apelaci贸n.
La
Corte de Apelaciones de Santiago por sentencia de ocho de enero de
dos mil catorce, escrita a fojas 146, desestim贸 el recurso y
confirm贸 el fallo apelado.
En
contra de esta 煤ltima decisi贸n el Instituto de Salud P煤blica (en
adelante I.S.P.) dedujo recurso de casaci贸n en el fondo, el cual
rola a fojas 155 y siguientes.
En
los antecedentes del recurso es necesario consignar que en
procedimiento sumario Andr茅s Rudolphi Fontaine reclama de la multa
de 500 Unidades Tributarias Mensuales impuesta por la Directora del
Instituto de Salud P煤blica mediante Resoluci贸n Exenta N° 2795 de
27 de Septiembre de 2010. Expone que el 19 de febrero de 2010 el
I.S.P. instruy贸 sumario sanitario por publicitar masivamente un
producto farmac茅utico en televisi贸n, prensa escrita y radio, lo
cual estar铆a prohibido por ser de venta bajo receta m茅dica. Dice
que fue citado por incumplimiento de medida sanitaria ordenada por
acta inspectiva de 21 de diciembre de 2009 que proh铆be la publicidad
del producto por no ajustarse a la reglamentaci贸n sanitaria vigente,
y ordena retirar el aviso informando al I.S.P. Explica que hab铆a un
segundo sumario contra Andr贸maco S.A. incoado por Resoluci贸n Exenta
N° 457/2010 destinado a resolver si la promoci贸n del producto
estaba o no permitida, el cual estaba pendiente a la fecha. Agrega,
que el sumario que motiva la multa impugnada se tramit贸 de manera
ilegal pues la causa que lo origina y su fundamento no se ajusta al
D.S. N° 1876/1995, por cuanto la citaci贸n a presentar descargos
dec铆a relaci贸n con el incumplimiento de una medida sanitaria
ordenada por fiscalizadoras del I.S.P. excediendo sus facultades, al
tratarse de una atribuci贸n privativa de la Directora del Instituto
de Salud P煤blica quien la puede ejercer mediante resoluci贸n
fundada. En consecuencia, al emanar las facultades fiscalizadoras de
la potestad sancionatoria del Estado son normas de derecho estricto y
aplicaci贸n restrictiva, razones por las cuales la multa no se
enmarca en el art铆culo 178 del C贸digo Sanitario.
Se
trajeron los autos en relaci贸n.
Considerando:
Primero: Que,
el recurso de casaci贸n en el fondo denuncia que la sentencia
impugnada infringi贸 los art铆culos 171, 174 y 178 del C贸digo
Sanitario. Explica que el fallo impugnado interpreta erradamente la
煤ltima de las normas, al no hacerlo arm贸nicamente con el resto de
la legislaci贸n. Sostiene que la disposici贸n no es conclusiva sino
descriptiva, por cuanto el art铆culo 170 letra b) del Decreto Supremo
N° 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba el Reglamento del
Sistema Nacional de Control de los Productos Farmac茅uticos de Uso
Humano se帽ala que “la paralizaci贸n de faenas o suspensi贸n de
actividades proceder谩 cuando se compruebe alguna de las siguientes
condiciones: b) Que no se han subsanado las deficiencias observadas
que le han sido notificados dentro de los plazos que el Instituto le
hubiere se帽alado”. Por esta raz贸n, el art铆culo 178 del C贸digo
Sanitario es aplicable para prohibir la publicidad del medicamento
desde la fecha en que fue constatada la infracci贸n y ordenar adem谩s
el retiro de la publicidad. Por otra parte el art铆culo 170 del
Reglamento usa la conjunci贸n “o”, motivo por el cual la
paralizaci贸n de faenas aludida en el art铆culo 178 del C贸digo
Sanitario puede ser entendida, en una de sus modalidades, como
suspensi贸n de actividades y dentro de ella cabe, a su vez, la
prohibici贸n de publicidad. El recurrente expresa que el D.S. N° 3
de 2010 no estaba vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos,
invocando al efecto una interpretaci贸n arm贸nica de la ley.
En cuanto a la
infracci贸n de los art铆culos 171 y 174 del C贸digo Sanitario se帽ala
que el primero en su inciso 2° obliga a desechar la reclamaci贸n
cuando los hechos constituyen infracci贸n a la normativa sanitaria y
la sanci贸n impuesta es la que corresponde a la misma y, por su
parte, la segunda disposici贸n establece un marco de sanci贸n que va
desde una multa de media Unidad Tributaria Mensual a 1000 Unidades
Tributarias Mensuales. Pudiendo, adem谩s, imponerse entre otras
medidas la paralizaci贸n de obras.
Segundo: Que
para una adecuada comprensi贸n del asunto cabe consignar que la
sentencia de primer grado estableci贸 los siguientes hechos de la
causa:
1.- El 21 de
diciembre de 2009 se levant贸 un acta por dos inspectoras del
Instituto de Salud P煤blica quienes visitaron el Laboratorio
Andr贸maco y en presencia de testigos prohibieron mediante acta la
publicidad del producto farmac茅utico Symfona c谩psulas 120 mg. por
no ajustarse a la reglamentaci贸n sanitaria vigente, ordenando el
retiro del aviso publicitario, informando al I.S.P. sobre el
particular.
2.- Por Resoluci贸n
Exenta N° 1176 de 30 de abril de 2010 se inici贸 un sumario para
investigar y perseguir las responsabilidades por la comisi贸n de la
presunta infracci贸n derivada del incumplimiento de lo ordenado
mediante el acta aludida precedentemente.
3.- Por Resoluci贸n
Exenta N° 2795 de 27 de septiembre de 2010 se aplic贸 a la
reclamante una multa de 500 Unidades Tributarias Mensuales, por su
responsabilidad en el incumplimiento de la medida sanitaria ordenada
por el I.S.P. con fecha 21 de diciembre de 2009.
Tercero: Que,
en lo relativo al reclamo, el fallo razona en orden a que el sumario
sanitario dio por establecido que Laboratorios Andr贸maco no acat贸
la prohibici贸n de publicidad impuesta por la autoridad sanitaria por
medio del acta citada en el considerando anterior. No obstante, la
medida sanitaria decretada no se encuentra contemplada en el art铆culo
178 del C贸digo Sanitario, sin que por los t茅rminos de su redacci贸n
y por tratarse de una norma de derecho p煤blico se pueda dar a la
disposici贸n una interpretaci贸n amplia. Razona que no se verifica la
infracci贸n al art铆culo 178, ya citado, que se denuncia en el
sumario, por cuanto no se orden贸 por la autoridad sanitaria
competente, la Directora del Instituto de Salud P煤blica, sino que
por inspectoras del organismo quienes 煤nicamente estar铆an
facultadas para ello en caso de existir riesgo inminente para la
salud, lo cual no estar铆a claramente establecido en el acta y,
adem谩s, se refiere a una medida no contemplada en la disposici贸n
legal. Concluye que los hechos por los cuales se curs贸 la multa no
constituyen infracci贸n a las leyes y reglamentos sanitarios por
haber emanado la orden de retiro de publicidad de quien carec铆a de
competencia al efecto, no siendo tampoco de aquellas medidas
taxativamente se帽aladas en el art铆culo 178 del C贸digo Sanitario.
Colige que el desacato en que se funda la sentencia administrativa
materia de autos se refiere a un acta inspectiva sin valor
sancionatorio, pues a la fecha de la misma no se hab铆a dictado a煤n
la sentencia por el 贸rgano competente de car谩cter administrativo
que resolvi贸 que se hab铆a publicitado el producto Symfona C谩psulas
120 mg. en contravenci贸n a los art铆culos 23 inciso 2° y 90 del
Decreto Supremo 1876/2005 del Ministerio de Salud.
Cuarto:
Que el yerro que se denuncia por el impugnante versa sobre la
correcta interpretaci贸n que considera debe darse al art铆culo 178
del C贸digo Sanitario el cual dispone en su inciso 1°: “La
autoridad podr谩 tambi茅n como medida sanitaria, ordenar en casos
calificados la clausura, prohibici贸n de funcionamiento de casas,
locales o establecimientos, paralizaci贸n de faenas, decomiso,
destrucci贸n y desnaturalizaci贸n de productos”,
y en su inciso 2潞 “Estas medidas podr谩n ser impuestas por
Ministro de Fe, con el solo m茅rito del acta levantada, cuando exista
un riesgo inminente para la salud, de lo que deber谩 dar cuenta
inmediata a su jefe directo. Copia del acta deber谩 ser entregada al
interesado”.
Quinto:
Que
es posible advertir que la materia objeto del recurso guarda relaci贸n
con el Derecho Administrativo sancionador, rama del derecho que
regula la potestad que el ordenamiento jur铆dico reconoce a ciertos
贸rganos administrativos para castigar conductas que atentan contra
las funciones de la administraci贸n o contra otros bienes jur铆dicos
que le afectan de manera directa.
Sexto:
Que
la potestad sancionadora de la Administraci贸n tiene un origen com煤n
con el derecho penal en el ius
puniendi del
Estado, por ende, le son aplicables los mismos principios, l铆mites y
garant铆as que en la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica se
fijan para el derecho penal, con los matices propios atentos a la
particular naturaleza de las contravenciones administrativas. En
consecuencia, como especie de la actividad administrativa estatal, la
potestad sancionatoria debe subordinarse al principio de legalidad
que mandata a todos los 贸rganos del Estado a actuar con arreglo a la
Constituci贸n y a las leyes dictadas conforme a ella.
S茅ptimo:
Que,
en ese orden de ideas, en el campo particular del derecho
sancionatorio, el principio de legalidad requiere que tanto las
conductas reprochables como las sanciones con que se castigan est茅n
previamente determinadas en la ley, por lo menos en su n煤cleo
central, permitiendo por la naturaleza de las contravenciones
administrativas, en las que se asocian elementos t茅cnicos din谩micos
y sujetos a variabilidad en el tiempo, que se puedan complementar en
aspectos no esenciales por normas emanadas de la autoridad
administrativa v铆a decretos o reglamentos.
Octavo: Que
la reducci贸n en la intensidad del principio de legalidad referida
precedentemente no evita exigir que la norma emanada de la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo tiene necesariamente que estar
previamente establecida, esto es, vigente con anterioridad a la
conducta que pretende sancionar, lo que no ocurre en la especie, pues
el Decreto Supremo N潞 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba
el Reglamento del Sistema Nacional de Control de los Productos
Farmac茅uticos de Uso Humano, fue promulgado con fecha 25 de enero de
2010 y publicado en el Diario Oficial el 25 de junio de 2011,
iniciando su vigencia seis meses despu茅s de su publicaci贸n, seg煤n
dispuso su art铆culo 226.
Lo expresado
colisiona con el razonamiento del recurrente quien pretende aplicar
para una contravenci贸n constatada mediante acta de inspecci贸n el 21
de diciembre de 2009, una disposici贸n reglamentaria –art铆culo 170
letra b)- que entr贸 a regir aproximadamente dos a帽os despu茅s,
raz贸n suficiente para desestimar la impugnaci贸n al art铆culo 178
del C贸digo Sanitario, norma que no contempla entre sus medidas
punitivas la prohibici贸n de publicidad, no siendo posible, por las
razones expuestas, asilarse en el Reglamento citado para considerar
la medida impuesta una modalidad de la suspensi贸n de actividades y,
a su vez 茅sta sin贸nimo o equivalente a la paralizaci贸n de faenas,
medida esta 煤ltima contemplada expresamente en la disposici贸n legal
citada.
Noveno:
Que
habi茅ndose determinado que la sanci贸n impuesta por el Instituto de
Salud P煤blica no satisface el principio de legalidad, al no estar
establecida con anterioridad a los hechos que pretende sancionar,
inoficioso resulta entrar a ponderar la competencia de las
fiscalizadoras en los t茅rminos autorizados en el inciso 2潞 del
art铆culo 178 del C贸digo Sanitario.
D茅cimo:
Que resulta evidente, al no existir infracci贸n al art铆culo 178 del
compendio de normas tantas veces citado, concluir que no pueden
resultar infringidos los art铆culos 171 y 174 del C贸digo Sanitario
denunciados, por lo que s贸lo queda desestimar el recurso.
Por
estas consideraciones y visto adem谩s lo dispuesto en los art铆culos
764, 767 y 805 del C贸digo de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casaci贸n en el fondo interpuesto por la demandada en su
presentaci贸n de fojas 155 en contra de la sentencia de ocho de enero
de dos mil catorce, escrita a fojas 146.
Reg铆strese y
devu茅lvase con sus agregados.
Redacci贸n a cargo
de la Ministra Sra. Sandoval.
Rol
N° 6671-2014.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Rub茅n Ballesteros C., Sr. Patricio Vald茅s A., Sra.
Mar铆a Eugenia Sandoval G.,
y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Baraona G., y Sr. Guillermo
Piedrabuena R. No
firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
los Abogados Integrantes Sr. Baraona
y Sr. Piedrabuena
por estar ambos ausentes.
Santiago,
18 de junio de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a dieciocho
de junio de dos mil catorce,
notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n
precedente.
