Santiago,
dieciocho de junio de dos mil catorce.
Vistos:
En
estos autos Rol N° 27.700-2010 seguidos ante el Octavo Juzgado Civil
de Santiago, por sentencia de fecha diecinueve de junio de dos mil
doce, escrita a fojas 105 y siguientes, se hizo lugar a la
reclamación de multa administrativa incoada en contra de la
Directora del Instituto de Salud Pública, dejando sin efecto la
impuesta al actor en su calidad de representante legal de
Laboratorios Andrómaco S.A.
En
contra de dicho fallo la reclamada dedujo recurso de apelación.
La
Corte de Apelaciones de Santiago por sentencia de ocho de enero de
dos mil catorce, escrita a fojas 146, desestimó el recurso y
confirmó el fallo apelado.
En
contra de esta última decisión el Instituto de Salud Pública (en
adelante I.S.P.) dedujo recurso de casación en el fondo, el cual
rola a fojas 155 y siguientes.
En
los antecedentes del recurso es necesario consignar que en
procedimiento sumario Andrés Rudolphi Fontaine reclama de la multa
de 500 Unidades Tributarias Mensuales impuesta por la Directora del
Instituto de Salud Pública mediante Resolución Exenta N° 2795 de
27 de Septiembre de 2010. Expone que el 19 de febrero de 2010 el
I.S.P. instruyó sumario sanitario por publicitar masivamente un
producto farmacéutico en televisión, prensa escrita y radio, lo
cual estaría prohibido por ser de venta bajo receta médica. Dice
que fue citado por incumplimiento de medida sanitaria ordenada por
acta inspectiva de 21 de diciembre de 2009 que prohíbe la publicidad
del producto por no ajustarse a la reglamentación sanitaria vigente,
y ordena retirar el aviso informando al I.S.P. Explica que había un
segundo sumario contra Andrómaco S.A. incoado por Resolución Exenta
N° 457/2010 destinado a resolver si la promoción del producto
estaba o no permitida, el cual estaba pendiente a la fecha. Agrega,
que el sumario que motiva la multa impugnada se tramitó de manera
ilegal pues la causa que lo origina y su fundamento no se ajusta al
D.S. N° 1876/1995, por cuanto la citación a presentar descargos
decía relación con el incumplimiento de una medida sanitaria
ordenada por fiscalizadoras del I.S.P. excediendo sus facultades, al
tratarse de una atribución privativa de la Directora del Instituto
de Salud Pública quien la puede ejercer mediante resolución
fundada. En consecuencia, al emanar las facultades fiscalizadoras de
la potestad sancionatoria del Estado son normas de derecho estricto y
aplicación restrictiva, razones por las cuales la multa no se
enmarca en el artículo 178 del Código Sanitario.
Se
trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que,
el recurso de casación en el fondo denuncia que la sentencia
impugnada infringió los artículos 171, 174 y 178 del Código
Sanitario. Explica que el fallo impugnado interpreta erradamente la
última de las normas, al no hacerlo armónicamente con el resto de
la legislación. Sostiene que la disposición no es conclusiva sino
descriptiva, por cuanto el artículo 170 letra b) del Decreto Supremo
N° 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba el Reglamento del
Sistema Nacional de Control de los Productos Farmacéuticos de Uso
Humano señala que “la paralización de faenas o suspensión de
actividades procederá cuando se compruebe alguna de las siguientes
condiciones: b) Que no se han subsanado las deficiencias observadas
que le han sido notificados dentro de los plazos que el Instituto le
hubiere señalado”. Por esta razón, el artículo 178 del Código
Sanitario es aplicable para prohibir la publicidad del medicamento
desde la fecha en que fue constatada la infracción y ordenar además
el retiro de la publicidad. Por otra parte el artículo 170 del
Reglamento usa la conjunción “o”, motivo por el cual la
paralización de faenas aludida en el artículo 178 del Código
Sanitario puede ser entendida, en una de sus modalidades, como
suspensión de actividades y dentro de ella cabe, a su vez, la
prohibición de publicidad. El recurrente expresa que el D.S. N° 3
de 2010 no estaba vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos,
invocando al efecto una interpretación armónica de la ley.
En cuanto a la
infracción de los artículos 171 y 174 del Código Sanitario señala
que el primero en su inciso 2° obliga a desechar la reclamación
cuando los hechos constituyen infracción a la normativa sanitaria y
la sanción impuesta es la que corresponde a la misma y, por su
parte, la segunda disposición establece un marco de sanción que va
desde una multa de media Unidad Tributaria Mensual a 1000 Unidades
Tributarias Mensuales. Pudiendo, además, imponerse entre otras
medidas la paralización de obras.
Segundo: Que
para una adecuada comprensión del asunto cabe consignar que la
sentencia de primer grado estableció los siguientes hechos de la
causa:
1.- El 21 de
diciembre de 2009 se levantó un acta por dos inspectoras del
Instituto de Salud Pública quienes visitaron el Laboratorio
Andrómaco y en presencia de testigos prohibieron mediante acta la
publicidad del producto farmacéutico Symfona cápsulas 120 mg. por
no ajustarse a la reglamentación sanitaria vigente, ordenando el
retiro del aviso publicitario, informando al I.S.P. sobre el
particular.
2.- Por Resolución
Exenta N° 1176 de 30 de abril de 2010 se inició un sumario para
investigar y perseguir las responsabilidades por la comisión de la
presunta infracción derivada del incumplimiento de lo ordenado
mediante el acta aludida precedentemente.
3.- Por Resolución
Exenta N° 2795 de 27 de septiembre de 2010 se aplicó a la
reclamante una multa de 500 Unidades Tributarias Mensuales, por su
responsabilidad en el incumplimiento de la medida sanitaria ordenada
por el I.S.P. con fecha 21 de diciembre de 2009.
Tercero: Que,
en lo relativo al reclamo, el fallo razona en orden a que el sumario
sanitario dio por establecido que Laboratorios Andrómaco no acató
la prohibición de publicidad impuesta por la autoridad sanitaria por
medio del acta citada en el considerando anterior. No obstante, la
medida sanitaria decretada no se encuentra contemplada en el artículo
178 del Código Sanitario, sin que por los términos de su redacción
y por tratarse de una norma de derecho público se pueda dar a la
disposición una interpretación amplia. Razona que no se verifica la
infracción al artículo 178, ya citado, que se denuncia en el
sumario, por cuanto no se ordenó por la autoridad sanitaria
competente, la Directora del Instituto de Salud Pública, sino que
por inspectoras del organismo quienes únicamente estarían
facultadas para ello en caso de existir riesgo inminente para la
salud, lo cual no estaría claramente establecido en el acta y,
además, se refiere a una medida no contemplada en la disposición
legal. Concluye que los hechos por los cuales se cursó la multa no
constituyen infracción a las leyes y reglamentos sanitarios por
haber emanado la orden de retiro de publicidad de quien carecía de
competencia al efecto, no siendo tampoco de aquellas medidas
taxativamente señaladas en el artículo 178 del Código Sanitario.
Colige que el desacato en que se funda la sentencia administrativa
materia de autos se refiere a un acta inspectiva sin valor
sancionatorio, pues a la fecha de la misma no se había dictado aún
la sentencia por el órgano competente de carácter administrativo
que resolvió que se había publicitado el producto Symfona Cápsulas
120 mg. en contravención a los artículos 23 inciso 2° y 90 del
Decreto Supremo 1876/2005 del Ministerio de Salud.
Cuarto:
Que el yerro que se denuncia por el impugnante versa sobre la
correcta interpretación que considera debe darse al artículo 178
del Código Sanitario el cual dispone en su inciso 1°: “La
autoridad podrá también como medida sanitaria, ordenar en casos
calificados la clausura, prohibición de funcionamiento de casas,
locales o establecimientos, paralización de faenas, decomiso,
destrucción y desnaturalización de productos”,
y en su inciso 2º “Estas medidas podrán ser impuestas por
Ministro de Fe, con el solo mérito del acta levantada, cuando exista
un riesgo inminente para la salud, de lo que deberá dar cuenta
inmediata a su jefe directo. Copia del acta deberá ser entregada al
interesado”.
Quinto:
Que
es posible advertir que la materia objeto del recurso guarda relación
con el Derecho Administrativo sancionador, rama del derecho que
regula la potestad que el ordenamiento jurídico reconoce a ciertos
órganos administrativos para castigar conductas que atentan contra
las funciones de la administración o contra otros bienes jurídicos
que le afectan de manera directa.
Sexto:
Que
la potestad sancionadora de la Administración tiene un origen común
con el derecho penal en el ius
puniendi del
Estado, por ende, le son aplicables los mismos principios, límites y
garantías que en la Constitución Política de la República se
fijan para el derecho penal, con los matices propios atentos a la
particular naturaleza de las contravenciones administrativas. En
consecuencia, como especie de la actividad administrativa estatal, la
potestad sancionatoria debe subordinarse al principio de legalidad
que mandata a todos los órganos del Estado a actuar con arreglo a la
Constitución y a las leyes dictadas conforme a ella.
Séptimo:
Que,
en ese orden de ideas, en el campo particular del derecho
sancionatorio, el principio de legalidad requiere que tanto las
conductas reprochables como las sanciones con que se castigan estén
previamente determinadas en la ley, por lo menos en su núcleo
central, permitiendo por la naturaleza de las contravenciones
administrativas, en las que se asocian elementos técnicos dinámicos
y sujetos a variabilidad en el tiempo, que se puedan complementar en
aspectos no esenciales por normas emanadas de la autoridad
administrativa vía decretos o reglamentos.
Octavo: Que
la reducción en la intensidad del principio de legalidad referida
precedentemente no evita exigir que la norma emanada de la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo tiene necesariamente que estar
previamente establecida, esto es, vigente con anterioridad a la
conducta que pretende sancionar, lo que no ocurre en la especie, pues
el Decreto Supremo Nº 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba
el Reglamento del Sistema Nacional de Control de los Productos
Farmacéuticos de Uso Humano, fue promulgado con fecha 25 de enero de
2010 y publicado en el Diario Oficial el 25 de junio de 2011,
iniciando su vigencia seis meses después de su publicación, según
dispuso su artículo 226.
Lo expresado
colisiona con el razonamiento del recurrente quien pretende aplicar
para una contravención constatada mediante acta de inspección el 21
de diciembre de 2009, una disposición reglamentaria –artículo 170
letra b)- que entró a regir aproximadamente dos años después,
razón suficiente para desestimar la impugnación al artículo 178
del Código Sanitario, norma que no contempla entre sus medidas
punitivas la prohibición de publicidad, no siendo posible, por las
razones expuestas, asilarse en el Reglamento citado para considerar
la medida impuesta una modalidad de la suspensión de actividades y,
a su vez ésta sinónimo o equivalente a la paralización de faenas,
medida esta última contemplada expresamente en la disposición legal
citada.
Noveno:
Que
habiéndose determinado que la sanción impuesta por el Instituto de
Salud Pública no satisface el principio de legalidad, al no estar
establecida con anterioridad a los hechos que pretende sancionar,
inoficioso resulta entrar a ponderar la competencia de las
fiscalizadoras en los términos autorizados en el inciso 2º del
artículo 178 del Código Sanitario.
Décimo:
Que resulta evidente, al no existir infracción al artículo 178 del
compendio de normas tantas veces citado, concluir que no pueden
resultar infringidos los artículos 171 y 174 del Código Sanitario
denunciados, por lo que sólo queda desestimar el recurso.
Por
estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos
764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se
rechaza el
recurso de casación en el fondo interpuesto por la demandada en su
presentación de fojas 155 en contra de la sentencia de ocho de enero
de dos mil catorce, escrita a fojas 146.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
de la Ministra Sra. Sandoval.
Rol
N° 6671-2014.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Patricio Valdés A., Sra.
María Eugenia Sandoval G.,
y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Baraona G., y Sr. Guillermo
Piedrabuena R. No
firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
los Abogados Integrantes Sr. Baraona
y Sr. Piedrabuena
por estar ambos ausentes.
Santiago,
18 de junio de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a dieciocho
de junio de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
