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jueves, 11 de septiembre de 2014

Reclamación de multa administrativa, acogida. Multa impuesta por el ISP. Incumplimiento de medida sanitaria ordenada por fiscalizadores del ISP.

Santiago, dieciocho de junio de dos mil catorce.

Vistos:
En estos autos Rol N° 27.700-2010 seguidos ante el Octavo Juzgado Civil de Santiago, por sentencia de fecha diecinueve de junio de dos mil doce, escrita a fojas 105 y siguientes, se hizo lugar a la reclamación de multa administrativa incoada en contra de la Directora del Instituto de Salud Pública, dejando sin efecto la impuesta al actor en su calidad de representante legal de Laboratorios Andrómaco S.A.

En contra de dicho fallo la reclamada dedujo recurso de apelación.
La Corte de Apelaciones de Santiago por sentencia de ocho de enero de dos mil catorce, escrita a fojas 146, desestimó el recurso y confirmó el fallo apelado.
En contra de esta última decisión el Instituto de Salud Pública (en adelante I.S.P.) dedujo recurso de casación en el fondo, el cual rola a fojas 155 y siguientes.
En los antecedentes del recurso es necesario consignar que en procedimiento sumario Andrés Rudolphi Fontaine reclama de la multa de 500 Unidades Tributarias Mensuales impuesta por la Directora del Instituto de Salud Pública mediante Resolución Exenta N° 2795 de 27 de Septiembre de 2010. Expone que el 19 de febrero de 2010 el I.S.P. instruyó sumario sanitario por publicitar masivamente un producto farmacéutico en televisión, prensa escrita y radio, lo cual estaría prohibido por ser de venta bajo receta médica. Dice que fue citado por incumplimiento de medida sanitaria ordenada por acta inspectiva de 21 de diciembre de 2009 que prohíbe la publicidad del producto por no ajustarse a la reglamentación sanitaria vigente, y ordena retirar el aviso informando al I.S.P. Explica que había un segundo sumario contra Andrómaco S.A. incoado por Resolución Exenta N° 457/2010 destinado a resolver si la promoción del producto estaba o no permitida, el cual estaba pendiente a la fecha. Agrega, que el sumario que motiva la multa impugnada se tramitó de manera ilegal pues la causa que lo origina y su fundamento no se ajusta al D.S. N° 1876/1995, por cuanto la citación a presentar descargos decía relación con el incumplimiento de una medida sanitaria ordenada por fiscalizadoras del I.S.P. excediendo sus facultades, al tratarse de una atribución privativa de la Directora del Instituto de Salud Pública quien la puede ejercer mediante resolución fundada. En consecuencia, al emanar las facultades fiscalizadoras de la potestad sancionatoria del Estado son normas de derecho estricto y aplicación restrictiva, razones por las cuales la multa no se enmarca en el artículo 178 del Código Sanitario.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que, el recurso de casación en el fondo denuncia que la sentencia impugnada infringió los artículos 171, 174 y 178 del Código Sanitario. Explica que el fallo impugnado interpreta erradamente la última de las normas, al no hacerlo armónicamente con el resto de la legislación. Sostiene que la disposición no es conclusiva sino descriptiva, por cuanto el artículo 170 letra b) del Decreto Supremo N° 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de Control de los Productos Farmacéuticos de Uso Humano señala que “la paralización de faenas o suspensión de actividades procederá cuando se compruebe alguna de las siguientes condiciones: b) Que no se han subsanado las deficiencias observadas que le han sido notificados dentro de los plazos que el Instituto le hubiere señalado”. Por esta razón, el artículo 178 del Código Sanitario es aplicable para prohibir la publicidad del medicamento desde la fecha en que fue constatada la infracción y ordenar además el retiro de la publicidad. Por otra parte el artículo 170 del Reglamento usa la conjunción “o”, motivo por el cual la paralización de faenas aludida en el artículo 178 del Código Sanitario puede ser entendida, en una de sus modalidades, como suspensión de actividades y dentro de ella cabe, a su vez, la prohibición de publicidad. El recurrente expresa que el D.S. N° 3 de 2010 no estaba vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos, invocando al efecto una interpretación armónica de la ley.
En cuanto a la infracción de los artículos 171 y 174 del Código Sanitario señala que el primero en su inciso 2° obliga a desechar la reclamación cuando los hechos constituyen infracción a la normativa sanitaria y la sanción impuesta es la que corresponde a la misma y, por su parte, la segunda disposición establece un marco de sanción que va desde una multa de media Unidad Tributaria Mensual a 1000 Unidades Tributarias Mensuales. Pudiendo, además, imponerse entre otras medidas la paralización de obras.
Segundo: Que para una adecuada comprensión del asunto cabe consignar que la sentencia de primer grado estableció los siguientes hechos de la causa:
1.- El 21 de diciembre de 2009 se levantó un acta por dos inspectoras del Instituto de Salud Pública quienes visitaron el Laboratorio Andrómaco y en presencia de testigos prohibieron mediante acta la publicidad del producto farmacéutico Symfona cápsulas 120 mg. por no ajustarse a la reglamentación sanitaria vigente, ordenando el retiro del aviso publicitario, informando al I.S.P. sobre el particular.
2.- Por Resolución Exenta N° 1176 de 30 de abril de 2010 se inició un sumario para investigar y perseguir las responsabilidades por la comisión de la presunta infracción derivada del incumplimiento de lo ordenado mediante el acta aludida precedentemente.
3.- Por Resolución Exenta N° 2795 de 27 de septiembre de 2010 se aplicó a la reclamante una multa de 500 Unidades Tributarias Mensuales, por su responsabilidad en el incumplimiento de la medida sanitaria ordenada por el I.S.P. con fecha 21 de diciembre de 2009.
Tercero: Que, en lo relativo al reclamo, el fallo razona en orden a que el sumario sanitario dio por establecido que Laboratorios Andrómaco no acató la prohibición de publicidad impuesta por la autoridad sanitaria por medio del acta citada en el considerando anterior. No obstante, la medida sanitaria decretada no se encuentra contemplada en el artículo 178 del Código Sanitario, sin que por los términos de su redacción y por tratarse de una norma de derecho público se pueda dar a la disposición una interpretación amplia. Razona que no se verifica la infracción al artículo 178, ya citado, que se denuncia en el sumario, por cuanto no se ordenó por la autoridad sanitaria competente, la Directora del Instituto de Salud Pública, sino que por inspectoras del organismo quienes únicamente estarían facultadas para ello en caso de existir riesgo inminente para la salud, lo cual no estaría claramente establecido en el acta y, además, se refiere a una medida no contemplada en la disposición legal. Concluye que los hechos por los cuales se cursó la multa no constituyen infracción a las leyes y reglamentos sanitarios por haber emanado la orden de retiro de publicidad de quien carecía de competencia al efecto, no siendo tampoco de aquellas medidas taxativamente señaladas en el artículo 178 del Código Sanitario. Colige que el desacato en que se funda la sentencia administrativa materia de autos se refiere a un acta inspectiva sin valor sancionatorio, pues a la fecha de la misma no se había dictado aún la sentencia por el órgano competente de carácter administrativo que resolvió que se había publicitado el producto Symfona Cápsulas 120 mg. en contravención a los artículos 23 inciso 2° y 90 del Decreto Supremo 1876/2005 del Ministerio de Salud.
Cuarto: Que el yerro que se denuncia por el impugnante versa sobre la correcta interpretación que considera debe darse al artículo 178 del Código Sanitario el cual dispone en su inciso 1°: “La autoridad podrá también como medida sanitaria, ordenar en casos calificados la clausura, prohibición de funcionamiento de casas, locales o establecimientos, paralización de faenas, decomiso, destrucción y desnaturalización de productos”, y en su inciso 2º “Estas medidas podrán ser impuestas por Ministro de Fe, con el solo mérito del acta levantada, cuando exista un riesgo inminente para la salud, de lo que deberá dar cuenta inmediata a su jefe directo. Copia del acta deberá ser entregada al interesado”.
        Quinto: Que es posible advertir que la materia objeto del recurso guarda relación con el Derecho Administrativo sancionador, rama del derecho que regula la potestad que el ordenamiento jurídico reconoce a ciertos órganos administrativos para castigar conductas que atentan contra las funciones de la administración o contra otros bienes jurídicos que le afectan de manera directa.
        Sexto: Que la potestad sancionadora de la Administración tiene un origen común con el derecho penal en el ius puniendi del Estado, por ende, le son aplicables los mismos principios, límites y garantías que en la Constitución Política de la República se fijan para el derecho penal, con los matices propios atentos a la particular naturaleza de las contravenciones administrativas. En consecuencia, como especie de la actividad administrativa estatal, la potestad sancionatoria debe subordinarse al principio de legalidad que mandata a todos los órganos del Estado a actuar con arreglo a la Constitución y a las leyes dictadas conforme a ella.
        Séptimo: Que, en ese orden de ideas, en el campo particular del derecho sancionatorio, el principio de legalidad requiere que tanto las conductas reprochables como las sanciones con que se castigan estén previamente determinadas en la ley, por lo menos en su núcleo central, permitiendo por la naturaleza de las contravenciones administrativas, en las que se asocian elementos técnicos dinámicos y sujetos a variabilidad en el tiempo, que se puedan complementar en aspectos no esenciales por normas emanadas de la autoridad administrativa vía decretos o reglamentos.
Octavo: Que la reducción en la intensidad del principio de legalidad referida precedentemente no evita exigir que la norma emanada de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo tiene necesariamente que estar previamente establecida, esto es, vigente con anterioridad a la conducta que pretende sancionar, lo que no ocurre en la especie, pues el Decreto Supremo Nº 3 de 2010 del Ministerio de Salud que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de Control de los Productos Farmacéuticos de Uso Humano, fue promulgado con fecha 25 de enero de 2010 y publicado en el Diario Oficial el 25 de junio de 2011, iniciando su vigencia seis meses después de su publicación, según dispuso su artículo 226.
Lo expresado colisiona con el razonamiento del recurrente quien pretende aplicar para una contravención constatada mediante acta de inspección el 21 de diciembre de 2009, una disposición reglamentaria –artículo 170 letra b)- que entró a regir aproximadamente dos años después, razón suficiente para desestimar la impugnación al artículo 178 del Código Sanitario, norma que no contempla entre sus medidas punitivas la prohibición de publicidad, no siendo posible, por las razones expuestas, asilarse en el Reglamento citado para considerar la medida impuesta una modalidad de la suspensión de actividades y, a su vez ésta sinónimo o equivalente a la paralización de faenas, medida esta última contemplada expresamente en la disposición legal citada.
       Noveno: Que habiéndose determinado que la sanción impuesta por el Instituto de Salud Pública no satisface el principio de legalidad, al no estar establecida con anterioridad a los hechos que pretende sancionar, inoficioso resulta entrar a ponderar la competencia de las fiscalizadoras en los términos autorizados en el inciso 2º del artículo 178 del Código Sanitario.
     Décimo: Que resulta evidente, al no existir infracción al artículo 178 del compendio de normas tantas veces citado, concluir que no pueden resultar infringidos los artículos 171 y 174 del Código Sanitario denunciados, por lo que sólo queda desestimar el recurso.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto por la demandada en su presentación de fojas 155 en contra de la sentencia de ocho de enero de dos mil catorce, escrita a fojas 146.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministra Sra. Sandoval.

Rol N° 6671-2014.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Patricio Valdés A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Baraona G., y Sr. Guillermo Piedrabuena R. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Baraona y Sr. Piedrabuena por estar ambos ausentes. Santiago, 18 de junio de 2014.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a dieciocho de junio de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.