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martes, 2 de septiembre de 2014

Tribunales Ambientales deben pronunciarse sobre la invalidación de una Resolución de Calificación Ambiental.

Santiago, veintidós de mayo de dos mil catorce.

Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus considerandos tercero a décimo, que se eliminan.
Y se tiene en su lugar y además presente:
Primero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo de carácter urgente que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

Segundo: Que resulta relevante sostener que no obstante establecerse en la parte final del inciso 1° del artículo 20 de la Carta Fundamental que la interposición del recurso de protección lo es sin perjuicio de los demás derechos que puedan hacerse valer ante la autoridad o los tribunales competentes, lo que obliga a este Corte a emitir un pronunciamiento sobre el asunto sometido a su conocimiento, no puede perderse de vista que a contar de la dictación de la Ley N° 20.600, de 28 de junio de 2012, que crea los tribunales ambientales, son éstos los llamados a conocer de las controversias medioambientales que se encuentren sometidas a su competencia dentro de las cuales se encuentra por cierto la solicitud de invalidación de una resolución de calificación ambiental, conforme se desprende de la nueva institucionalidad ambiental y, en especial, de la lectura de los artículos 25 quinquies –precepto que contempla la revisión de la Resolución de Calificación Ambiental durante la etapa de ejecución del proyecto-, 26 y 28 –normas que establecen la obligación de publicitar tanto el proceso de calificación ambiental como su resolución final- y 30 bis de la Ley N° 19.300 –disposición que permite deducir reclamación a cualquier persona natural o jurídica cuyas observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental.
Tercero: Que tratándose de la garantía consagrada en el artículo 19 N° 8 de la Carta Fundamental, el inciso segundo del artículo 20 del mismo cuerpo de normas dispone que el recurso de protección procederá cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad o persona determinada, descartando la arbitrariedad y restringiendo con ello el análisis jurídico únicamente a determinar la legalidad del acto u omisión denunciado.
Cuarto: Que en la especie el acto que se indica como contrario a derecho es la Resolución N° 154/2013, de fecha 20 de junio de 2013, por la que la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Antofagasta calificó como ambientalmente favorable el proyecto “Ampliación Planta de Secado y Compactado de Cloruro de Potasio” de la empresa minera S.Q.M. Salar S.A.
Quinto: Que respecto de la legalidad del acto antes individualizado es menester tener en consideración, en primer término, que el artículo 10 de la Ley N° 19.300 establece una enumeración de cuáles son los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deben someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, no existiendo discusión en autos acerca del hecho que el proyecto llevado a cabo por S.Q.M. Salar S.A., denominado “Ampliación Planta de Secado y Compactado de Cloruro de Potasio”, se encuentra dentro de aquellos sujetos a dicho control por la autoridad ambiental, radicando la controversia en dilucidar si el mismo debió ser objeto de un Estudio de Impacto Ambiental o si –como ocurrió en la especie- bastaba con una Declaración de Impacto Ambiental.
Sexto: Que para tal efecto conviene tener en consideración que el artículo 11 de la antes citada ley, preceptúa: “Los proyectos o actividades enumerados en el artículo 10 requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o presentan a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias:
a) Riesgo para la salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos;
b) Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire;
c) Reasentamiento de comunidades humanas, o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos;
d) Localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;
e) Alteración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor paisajístico o turístico de una zona, y
f) Alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
Para los efectos de evaluar el riesgo indicado en la letra a) y los efectos adversos señalados en la letra b), se considerará lo establecido en las normas de calidad ambiental y de emisión vigentes. A falta de tales normas, se utilizarán como referencia las vigentes en los Estados que señale el reglamento.”
Séptimo: Que junto al marco normativo aplicable, resulta necesario efectuar una síntesis de los hechos anteriores a la dictación del acto atacado:
1.- Con fecha 19 de octubre de 2006, mediante la Resolución Exenta N° 226/2006, la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región Antofagasta calificó como ambientalmente favorable el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto “Cambios y Mejoras de la Operación Minera en el Salar de Atacama”, emplazado en el mismo territorio en el que se sitúa el proyecto cuya calificación ambiental favorable es cuestionada por los actores;
2.- El día 07 de diciembre de 2012 la empresa S.Q.M. Salar S.A. presentó ante la autoridad ambiental una Declaración de Impacto Ambiental y sus Adendas del Proyecto “Ampliación Planta de Secado y Compactado de Cloruro de Potasio”, proyecto que se encuentra incluido dentro del listado que el Servicio de Evaluación Ambiental publicó en el Diario Oficial de fecha 02 de enero de 2013, según consta a fs. 229 del cuaderno de documentos;
3.- En sesión de fecha 11 de diciembre de 2012 el Comité Técnico de Evaluación de la Región de Antofagasta revisó los antecedentes del referido proyecto, para los efectos de verificar el cumplimiento de los presupuestos establecidos en los artículos 12 y 13 de la Ley N° 19.300, acogiendo a tramitación la declaración que lo contiene, teniendo en especial consideración, entre otros, los siguientes factores:
a) Que la empresa a cargo del proyecto presentó un análisis respecto de la inexistencia de los efectos, características o circunstancias del artículo 11 de la Ley N° 19.300 antes transcrito;
b) El hecho de no ser evidente que el proyecto hubiese requerido ser presentado mediante un Estudio de Impacto Ambiental;
c) Que se contenía un listado de los permisos ambientales sectoriales aplicables y los antecedentes asociados a los requisitos y exigencias para el respectivo pronunciamiento;
d) Que se efectuaba una descripción del proyecto y se indicaba la normativa ambiental aplicable y la forma en que ésta se cumpliría.
4.- Durante el proceso de evaluación de la Declaración de Impacto Ambiental participaron, formulando observaciones y pronunciamientos, distintos Órganos de la Administración del Estado, elaborándose un informe consolidado que fue conocido por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región Antofagasta, entidad que tomó su acuerdo con fecha 06 de junio de 2013;
5.- Además, en el desarrollo de dicho proceso, los recurrentes remitieron una carta a doña Liliana Cortez Cruz, Jefe de la Oficina de Asuntos Indígenas de la Conadi, solicitándole que integrara su exigencias al expediente de evaluación ambiental, así como también dirigieron otra misiva en similares términos a la Municipalidad de San Pedro de Atacama, no constando en el expediente administrativo de evaluación ambiental que se hubiesen efectuado por parte de los actores observaciones al proyecto ni menos que pidieran la realización de un proceso de participación ciudadana.
Octavo: Que también resulta conveniente destacar que habiéndose solicitado informe por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Antofagasta a la Conadi, esta última, por medio de oficio de fecha 15 de marzo de 2013, rolante a fojas 148, manifestó su conformidad con la Declaración de Impacto Ambiental de autos, toda vez que en su entender el proyecto estaba planificado para desarrollarse en el mismo terreno de propiedad de S.Q.M. Salar, de lo que desprendió que no se provocarían nuevos impactos negativos sobre el territorio cercano y sus componentes, informe favorable que se encuentra en sintonía con el que rola a fojas 336 de estos autos, por el que la misma institución indica que no cuenta con antecedentes ciertos y efectivos que permitan determinar que el proyecto en cuestión afecte a las comunidades indígenas cercanas, toda vez que no existiría alteración de las aguas ni de las tierras que los recurrentes denuncian como afectadas por cuanto éstas corresponden a la empresa S.Q.M. S.A., ratificando además lo ya dicho en su oficio de 15 de marzo de 2013.
Noveno: Que, según se lee de la Resolución de Calificación Ambiental rolante a fojas 239, la recurrida para calificar como ambientalmente favorable el proyecto antes citado tuvo en especial consideración que conforme consta de los antecedentes que forman parte del expediente de evaluación, principalmente de los informes técnicos, observaciones y pronunciamiento emanados de los Órganos de la Administración que participaron del proceso, el mismo no generará ni presentará ninguno de los efectos, características y circunstancias a que se refiere el artículo 11 de la Ley N° 19.300.
Décimo: Que entrando de lleno al análisis de la primera de las cuestiones sometidas a la decisión del tribunal, ilegalidad en el actuar de la recurrida al no someter la modificación de proyecto planteada por Soquimich S.A. a un Estudio de Impacto Ambiental, de la que sí fue objeto el proyecto original, es necesario tener presente que el artículo 11 ter de la Ley N° 19.300 prescribe: “En caso de modificarse un proyecto o actividad, la calificación ambiental deberá recaer sobre dicha modificación y no sobre el proyecto o actividad existente, aunque la evaluación de impacto ambiental considerará la suma de los impactos provocados por la modificación y el proyecto o actividad existente para todos los fines legales pertinentes.”
Undécimo: Que de la lectura de dicho precepto se desprende que el modelo normativo sobre el que se erige el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental parte de la lógica que la decisión de la autoridad administrativa, en orden a utilizar un Estudio de Impacto Ambiental o una Declaración de Impacto Ambiental, depende de un criterio normativo distinto de la modificación de los impactos ya identificados por el proyecto primitivo, sobre todo si se considera que un proyecto que modifica a otro debe necesariamente hacerse cargo de los impactos acumulativos. Tal argumentación se encuentra por lo demás refrendada en la propia historia de la Ley N° 20.417, en la que se señaló: “primero, se suman los efectos de un proyecto respecto a los otros. Y lo mismo en cuanto a la modificación de un proyecto; o sea, si un proyecto ingresa y es modificado, se suman los efectos adicionales que la nueva implementación va a significar, debiendo considerarse además las resoluciones de calificaciones ambientales.” (Historia de la Ley N° 20.417, p. 1891).
Décimo Segundo: Que sobre la decisión de la autoridad administrativa en orden a optar por uno o por otro instrumento de evaluación es menester señalar que si bien se está en presencia de una actividad de carácter valorativo, no por ello ésta se transforma en una potestad meramente discrecional, toda vez que conforme se desprende de la lectura de los artículos pertinentes de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, los efectos, circunstancias y características que hacen exigible la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental están planteados sobre conceptos normativos a los que ésta hace alusión como parámetros de regulación, conceptos que por lo mismo están afectos a un control de legalidad, en cuanto la determinación de la existencia de efectos adversos se efectúa teniendo en consideración el cumplimiento de dichos parámetros.
Décimo Tercero: Que de lo anteriormente expuesto y razonado se colige que tanto el proyecto original como su modificación pueden ser calificados de manera independiente y a través de procedimientos distintos por la autoridad ambiental, siempre y cuando se tenga en consideración el impacto total que la suma de ambos pueda generar al medio ambiente –lo que habría ocurrido en la especie conforme no sólo se desprende de la propia resolución impugnada, sino que también de los informes emitidos por las distintas reparticiones públicas que participaron del proceso de evaluación, lo que se lee a fojas 199 y siguientes del cuaderno de documentos-, por lo que el obrar de la recurrida, en orden a no exigir respecto del emprendimiento “Ampliación Planta de Secado y Compactado de Cloruro de Potasio” un Estudio de Impacto Ambiental, por no estimarlo procedente, se ajusta a derecho en cuanto se trata de una decisión adoptada por la autoridad competente, en ejercicio de sus facultades, sobre parámetros establecidos por el ordenamiento jurídico y, por ende, no puede ser considerado ilegal por dicha razón.
Décimo Cuarto: Que respecto del segundo aspecto de la ilegalidad planteada, que dice relación con el no sometimiento de la modificación del proyecto a un Estudio de Impacto Ambiental por darse cada uno de los supuestos contenidos en las letras d), e) y f) del artículo 11 de la Ley N° 19.300, conviene reiterar que el citado precepto, al indicar cuáles son los proyectos que necesariamente requieren de un Estudio de Impacto Ambiental, establece: “Los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o presentan a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias:
d) Localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;
e) Alteración significativa, en términos de magnitud o duración, del valor paisajístico o turístico de una zona, y
f) Alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.”
Décimo Quinto: Que sobre el particular y tal como se adelantó en el motivo octavo, la Conadi ha informado a fojas 336 ratificando lo obrado en su Ordinario N° 57 de 15 de marzo de 2013, rolante a fojas 148, oportunidad en la que manifestó su conformidad con el proyecto, toda vez que las distancias que median entre la planta de secado y compactado de cloruro de potasio y las comunidades indígenas de Peine y de Socaire son de 35 y 47 kilómetros, respectivamente; que respecto de la probable afectación que ésta ocasionaría al territorio ancestral y patrimonial atacameño, indica que no existen antecedentes ciertos y efectivos que permitan establecerla; y que no ha existido alteración de las aguas y tierras que los actores denuncian como afectadas, antecedentes que en opinión de esta Corte son más que suficientes para desvirtuar las alegaciones planteadas por los recurrentes y estimar que el proyecto “Ampliación Planta de Secado y Compactado de Cloruro de Potasio” no requería de un Estudio de Impacto Ambiental, por no concurrir a su respecto ninguno de los presupuestos exigidos por el artículo citado en la consideración que antecede.
Décimo Sexto: Que respecto de la última de las alegaciones vertidas por los actores en su recurso, consistente en no haberse consultado a los pueblos indígenas directamente afectados por el proyecto calificado como ambientalmente favorable, es necesario señalar, en primer término, que conforme fluye de la lectura del recurso intentando en autos, en especial de lo referido a fojas 74, y de la publicación del proyecto respectivo en el Diario Oficial, con fecha 02 de enero de 2013, por el Servicio de Evaluación Ambiental, los recurrentes no obstante estar en pleno conocimiento de la tramitación ante la institucionalidad ambiental del proyecto presentado por S.Q.M. Salar S.A., ninguna gestión realizaron ante la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región Antofagasta en orden a hacer valer su pretensiones pese a que el Sistema de Evaluación Ambiental contempla los mecanismos pertinentes para ello, limitándose a remitir sendas cartas a la Conadi y al Municipio de San Pedro de Atacama, de lo que se colige que mal pudieron tenerse en consideración sus planteamientos si los mismos no fueron hechos valer en las instancias pertinentes estando los actores, como ya se dijo, en conocimiento de la tramitación del proyecto que consideran como causante de una afectación a sus intereses, impidiendo con ello que sus observaciones fueren tenidas en cuenta al momento de resolver.
Décimo Séptimo: Que a lo anterior se debe adicionar que conforme el artículo 6° del Convenio N° 169 de la OIT, tal consulta es procedente cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, afectación que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7° del mismo Convenio se produce cuando se ven modificadas sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual, las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y la posibilidad de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural, hipótesis que no se verifican en la especie, toda vez que como ya se expuso en el motivo Décimo Quinto no se vislumbra cómo el proyecto en cuestión pudiese afectar a las comunidades indígenas que accionaron por esta vía, no encontrándose esta Corte, en consecuencia, en posición de adoptar medida alguna tendiente a otorgar cautela a los recurrentes.
Décimo Octavo: Que de acuerdo con lo antes razonado no se ha acreditado en la especie la existencia de un acto ilegal que afecte la garantía constitucional consistente en el Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, por lo que el mismo será rechazado en dicho capítulo.
Décimo Noveno: Que respecto de las restantes garantías fundamentales que se refieren como infringidas por los actores –derecho a la igualdad ante la ley y a la propiedad-, no habiéndose desarrollado en el recurso el modo en que las mismas se verían conculcadas con el actuar de los recurridos ni vislumbrándose ello del mérito de los antecedentes, la acción constitucional será igualmente desestimada en lo referente a dichos acápites.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de tres de diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 203 y en su lugar se declara que se rechaza el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación de fojas 62.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry.

Rol N° 16.817-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios. Santiago, 22 de mayo de 2014.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veintidós de mayo de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.