Santiago, veintidós
de mayo de dos mil catorce.
Vistos:
Se reproduce la
sentencia en alzada con excepción de sus considerandos tercero a
décimo, que se eliminan.
Y se tiene en su
lugar y además presente:
Primero:
Que el recurso de protección de garantías constitucionales
establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la
República constituye jurídicamente una acción de evidente carácter
cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías
y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran,
mediante la adopción de medidas de resguardo de carácter urgente
que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida,
amague o perturbe ese ejercicio.
Segundo:
Que resulta relevante sostener que no obstante establecerse en la
parte final del inciso 1° del artículo 20 de la Carta Fundamental
que la interposición del recurso de protección lo es sin perjuicio
de los demás derechos que puedan hacerse valer ante la autoridad o
los tribunales competentes, lo que obliga a este Corte a emitir un
pronunciamiento sobre el asunto sometido a su conocimiento, no puede
perderse de vista que a contar de la dictación de la Ley N° 20.600,
de 28 de junio de 2012, que crea los tribunales ambientales, son
éstos los llamados a conocer de las controversias medioambientales
que se encuentren sometidas a su competencia dentro de las cuales se
encuentra por cierto la solicitud de invalidación de una resolución
de calificación ambiental, conforme se desprende de la nueva
institucionalidad ambiental y, en especial, de la lectura de los
artículos 25 quinquies –precepto que contempla la revisión de la
Resolución de Calificación Ambiental durante la etapa de ejecución
del proyecto-, 26 y 28 –normas que establecen la obligación de
publicitar tanto el proceso de calificación ambiental como su
resolución final- y 30 bis de la Ley N° 19.300 –disposición que
permite deducir reclamación a cualquier persona natural o jurídica
cuyas observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los
fundamentos de la resolución de calificación ambiental.
Tercero: Que
tratándose de la garantía consagrada en el artículo 19 N° 8 de la
Carta Fundamental, el inciso segundo del artículo 20 del mismo
cuerpo de normas dispone que el recurso de protección procederá
cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación
sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad
o persona determinada, descartando la arbitrariedad y restringiendo
con ello el análisis jurídico únicamente a determinar la legalidad
del acto u omisión denunciado.
Cuarto: Que
en la especie el acto que se indica como contrario a derecho es la
Resolución
N°
154/2013, de fecha 20 de junio de 2013, por la que la Comisión de
Evaluación Ambiental de la Región de Antofagasta calificó como
ambientalmente favorable el proyecto “Ampliación Planta de Secado
y Compactado de Cloruro de Potasio” de la empresa minera S.Q.M.
Salar S.A.
Quinto: Que
respecto de la legalidad del acto antes individualizado es menester
tener en consideración, en primer término, que el artículo 10 de
la Ley N° 19.300 establece una enumeración de cuáles son los
proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en
cualesquiera de sus fases, que deben someterse al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, no existiendo discusión en autos
acerca del hecho que el proyecto llevado a cabo por S.Q.M. Salar
S.A., denominado “Ampliación Planta de Secado y Compactado de
Cloruro de Potasio”, se encuentra dentro de aquellos sujetos a
dicho control por la autoridad ambiental, radicando la controversia
en dilucidar si el mismo debió ser objeto de un Estudio de Impacto
Ambiental o si –como ocurrió en la especie- bastaba con una
Declaración de Impacto Ambiental.
Sexto:
Que para tal efecto conviene tener en consideración que el artículo
11 de la antes citada ley, preceptúa: “Los
proyectos o actividades enumerados en el artículo 10 requerirán la
elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o
presentan a lo menos uno de los siguientes efectos, características
o circunstancias:
a) Riesgo para la
salud de la población, debido a la cantidad y calidad de efluentes,
emisiones o residuos;
b) Efectos
adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos
naturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire;
c) Reasentamiento
de comunidades humanas, o alteración significativa de los sistemas
de vida y costumbres de grupos humanos;
d) Localización
en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios
prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares,
susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del
territorio en que se pretende emplazar;
e) Alteración
significativa, en términos de magnitud o duración, del valor
paisajístico o turístico de una zona, y
f) Alteración de
monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico
y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
Para los efectos
de evaluar el riesgo indicado en la letra a) y los efectos adversos
señalados en la letra b), se considerará lo establecido en las
normas de calidad ambiental y de emisión vigentes. A falta de tales
normas, se utilizarán como referencia las vigentes en los Estados
que señale el reglamento.”
Séptimo: Que
junto al marco normativo aplicable, resulta necesario efectuar una
síntesis de los hechos anteriores a la dictación del acto atacado:
1.- Con fecha 19 de
octubre de 2006, mediante la Resolución Exenta N° 226/2006, la
Comisión de Evaluación Ambiental de la Región Antofagasta calificó
como ambientalmente favorable el Estudio de Impacto Ambiental del
proyecto “Cambios y Mejoras de la Operación Minera en el Salar de
Atacama”, emplazado en el mismo territorio en el que se sitúa el
proyecto cuya calificación ambiental favorable es cuestionada por
los actores;
2.- El día 07 de
diciembre de 2012 la empresa S.Q.M. Salar S.A. presentó ante la
autoridad ambiental una Declaración de Impacto Ambiental y sus
Adendas del Proyecto “Ampliación Planta de Secado y Compactado de
Cloruro de Potasio”, proyecto que se encuentra incluido dentro del
listado que el Servicio de Evaluación Ambiental publicó en el
Diario Oficial de fecha 02 de enero de 2013, según consta a fs. 229
del cuaderno de documentos;
3.- En sesión de
fecha 11 de diciembre de 2012 el Comité Técnico de Evaluación de
la Región de Antofagasta revisó los antecedentes del referido
proyecto, para los efectos de verificar el cumplimiento de los
presupuestos establecidos en los artículos 12 y 13 de la Ley N°
19.300, acogiendo a tramitación la declaración que lo contiene,
teniendo en especial consideración, entre otros, los siguientes
factores:
a) Que la empresa a
cargo del proyecto presentó un análisis respecto de la inexistencia
de los efectos, características o circunstancias del artículo 11 de
la Ley N° 19.300 antes transcrito;
b) El hecho de no
ser evidente que el proyecto hubiese requerido ser presentado
mediante un Estudio de Impacto Ambiental;
c) Que se contenía
un listado de los permisos ambientales sectoriales aplicables y los
antecedentes asociados a los requisitos y exigencias para el
respectivo pronunciamiento;
d) Que se efectuaba
una descripción del proyecto y se indicaba la normativa ambiental
aplicable y la forma en que ésta se cumpliría.
4.- Durante el
proceso de evaluación de la Declaración de Impacto Ambiental
participaron, formulando observaciones y pronunciamientos, distintos
Órganos de la Administración del Estado, elaborándose un informe
consolidado que fue conocido por la Comisión de Evaluación
Ambiental de la Región Antofagasta, entidad que tomó su acuerdo con
fecha 06 de junio de 2013;
5.- Además, en el
desarrollo de dicho proceso, los recurrentes remitieron una carta a
doña Liliana Cortez Cruz, Jefe de la Oficina de Asuntos Indígenas
de la Conadi, solicitándole que integrara su exigencias al
expediente de evaluación ambiental, así como también dirigieron
otra misiva en similares términos a la Municipalidad de San Pedro de
Atacama, no constando en el expediente administrativo de evaluación
ambiental que se hubiesen efectuado por parte de los actores
observaciones al proyecto ni menos que pidieran la realización de un
proceso de participación ciudadana.
Octavo:
Que también resulta conveniente destacar que habiéndose solicitado
informe por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de
Antofagasta a la Conadi, esta última, por medio de oficio de fecha
15 de marzo de 2013, rolante a fojas 148, manifestó su conformidad
con la Declaración de Impacto Ambiental de autos, toda vez que en su
entender el proyecto estaba planificado para desarrollarse en el
mismo terreno de propiedad de S.Q.M. Salar, de lo que desprendió que
no se provocarían nuevos impactos negativos sobre el territorio
cercano y sus componentes, informe favorable que se encuentra en
sintonía con el que rola a fojas 336 de estos autos, por el que la
misma institución indica que no cuenta con antecedentes ciertos y
efectivos que permitan determinar que el proyecto en cuestión afecte
a las comunidades indígenas cercanas, toda vez que no existiría
alteración de las aguas ni de las tierras que los recurrentes
denuncian como afectadas por cuanto éstas corresponden a la empresa
S.Q.M. S.A., ratificando además lo ya dicho en su oficio de 15 de
marzo de 2013.
Noveno:
Que, según se lee de la Resolución de Calificación Ambiental
rolante a fojas 239, la recurrida para calificar como ambientalmente
favorable el proyecto antes citado tuvo en especial consideración
que conforme consta de los antecedentes que forman parte del
expediente de evaluación, principalmente de los informes técnicos,
observaciones y pronunciamiento emanados de los Órganos de la
Administración que participaron del proceso, el mismo no generará
ni presentará ninguno de los efectos, características y
circunstancias
a que
se refiere el artículo 11 de la Ley N° 19.300.
Décimo:
Que entrando de lleno al análisis de la primera de las cuestiones
sometidas a la decisión del tribunal, ilegalidad en el actuar de la
recurrida al no someter la modificación de proyecto planteada por
Soquimich S.A. a un Estudio de Impacto Ambiental, de la que sí fue
objeto el proyecto original, es necesario tener presente que el
artículo 11 ter de la Ley N° 19.300 prescribe: “En
caso de modificarse un proyecto o actividad, la calificación
ambiental deberá recaer sobre dicha modificación y no sobre el
proyecto o actividad existente, aunque la evaluación de impacto
ambiental considerará la suma de los impactos provocados por la
modificación y el proyecto o actividad existente para todos los
fines legales pertinentes.”
Undécimo:
Que de la lectura de dicho precepto se desprende que el modelo
normativo sobre el que se erige el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental parte de la lógica que la decisión de la autoridad
administrativa, en orden a utilizar un Estudio de Impacto Ambiental o
una Declaración de Impacto Ambiental, depende de un criterio
normativo distinto de la modificación de los impactos ya
identificados por el proyecto primitivo, sobre todo si se considera
que un proyecto que modifica a otro debe necesariamente hacerse cargo
de los impactos acumulativos. Tal argumentación se encuentra por lo
demás refrendada en la propia historia de la Ley N° 20.417, en la
que se señaló: “primero,
se suman los efectos de un proyecto respecto a los otros. Y lo mismo
en cuanto a la modificación de un proyecto; o sea, si un proyecto
ingresa y es modificado, se suman los efectos adicionales que la
nueva implementación va a significar, debiendo considerarse además
las resoluciones de calificaciones ambientales.”
(Historia de la Ley N° 20.417, p. 1891).
Décimo Segundo:
Que sobre la decisión de la autoridad administrativa en orden a
optar por uno o por otro instrumento de evaluación es menester
señalar que si bien se está en presencia de una actividad de
carácter valorativo, no por ello ésta se transforma en una potestad
meramente discrecional, toda vez que conforme se desprende de la
lectura de los artículos pertinentes de la Ley de Bases Generales
del Medio Ambiente, los efectos, circunstancias y características
que hacen exigible la presentación de un Estudio de Impacto
Ambiental están planteados sobre conceptos normativos a los que ésta
hace alusión como parámetros de regulación, conceptos que por lo
mismo están afectos a un control de legalidad, en cuanto la
determinación de la existencia de efectos adversos se efectúa
teniendo en consideración el cumplimiento de dichos parámetros.
Décimo Tercero:
Que
de lo anteriormente expuesto y razonado se colige que tanto el
proyecto original como su modificación pueden ser calificados de
manera independiente y a través de procedimientos distintos por la
autoridad ambiental, siempre y cuando se tenga en consideración el
impacto total que la suma de ambos pueda generar al medio ambiente
–lo que habría ocurrido en la especie conforme no sólo se
desprende de la propia resolución impugnada, sino que también de
los informes emitidos por las distintas reparticiones públicas que
participaron del proceso de evaluación, lo que se lee a fojas 199 y
siguientes del cuaderno de documentos-, por lo que el obrar de la
recurrida, en orden a no exigir respecto del emprendimiento
“Ampliación Planta de Secado y Compactado de Cloruro de Potasio”
un Estudio de Impacto Ambiental, por no estimarlo procedente, se
ajusta a derecho en cuanto se trata de una decisión adoptada por la
autoridad competente, en ejercicio de sus facultades, sobre
parámetros establecidos por el ordenamiento jurídico y, por ende,
no puede ser considerado ilegal por dicha razón.
Décimo Cuarto:
Que respecto del segundo aspecto de la ilegalidad planteada, que dice
relación con el no sometimiento de la modificación del proyecto a
un Estudio de Impacto Ambiental por darse cada uno de los supuestos
contenidos en las letras d), e) y f) del artículo 11 de la Ley N°
19.300, conviene reiterar que el citado precepto, al indicar cuáles
son los proyectos que necesariamente requieren de un Estudio de
Impacto Ambiental, establece: “Los
proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente
requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si
generan o presentan a lo menos uno de los siguientes efectos,
características o circunstancias:
d) Localización
en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios
prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares,
susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del
territorio en que se pretende emplazar;
e) Alteración
significativa, en términos de magnitud o duración, del valor
paisajístico o turístico de una zona, y
f) Alteración de
monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico
y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.”
Décimo Quinto:
Que
sobre el particular y tal como se adelantó en el motivo octavo, la
Conadi ha informado a fojas 336 ratificando lo obrado en su Ordinario
N° 57 de 15 de marzo de 2013, rolante a fojas 148, oportunidad en la
que manifestó su conformidad con el proyecto, toda vez que las
distancias que median entre la planta de secado y compactado de
cloruro de potasio y las comunidades indígenas de Peine y de Socaire
son de 35 y 47 kilómetros, respectivamente; que respecto de la
probable afectación que ésta ocasionaría al territorio ancestral y
patrimonial atacameño, indica que no existen antecedentes ciertos y
efectivos que permitan establecerla; y que no ha existido alteración
de las aguas y tierras que los actores denuncian como afectadas,
antecedentes que en opinión de esta Corte son más que suficientes
para desvirtuar las alegaciones planteadas por los recurrentes y
estimar que el proyecto “Ampliación Planta de Secado y Compactado
de Cloruro de Potasio” no requería de un Estudio de Impacto
Ambiental, por no concurrir a su respecto ninguno de los presupuestos
exigidos por el artículo citado en la consideración que antecede.
Décimo Sexto:
Que respecto de la última de las alegaciones vertidas por los
actores en su recurso, consistente en no haberse consultado a los
pueblos indígenas directamente afectados por el proyecto calificado
como ambientalmente favorable, es necesario señalar, en primer
término, que conforme fluye de la lectura del recurso intentando en
autos, en especial de lo referido a fojas 74, y de la publicación
del proyecto respectivo en el Diario Oficial, con fecha 02 de enero
de 2013, por el Servicio de Evaluación Ambiental, los recurrentes no
obstante estar en pleno conocimiento de la tramitación ante la
institucionalidad ambiental del proyecto presentado por S.Q.M. Salar
S.A., ninguna gestión realizaron ante la Comisión de Evaluación
Ambiental de la Región Antofagasta en orden a hacer valer su
pretensiones pese a que el Sistema de Evaluación Ambiental contempla
los mecanismos pertinentes para ello, limitándose a remitir sendas
cartas a la Conadi y al Municipio de San Pedro de Atacama, de lo que
se colige que mal pudieron tenerse en consideración sus
planteamientos si los mismos no fueron hechos valer en las instancias
pertinentes estando los actores, como ya se dijo, en conocimiento de
la tramitación del proyecto que consideran como causante de una
afectación a sus intereses, impidiendo con ello que sus
observaciones fueren tenidas en cuenta al momento de resolver.
Décimo Séptimo:
Que a lo anterior se debe adicionar que conforme el artículo 6° del
Convenio N° 169 de la OIT, tal consulta es procedente cada vez que
se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente, afectación que de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 7° del mismo Convenio se produce cuando se ven
modificadas sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual, las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y la
posibilidad de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural, hipótesis que no se
verifican en la especie, toda vez que como ya se expuso en el motivo
Décimo Quinto no se vislumbra cómo el proyecto en cuestión pudiese
afectar a las comunidades indígenas que accionaron por esta vía, no
encontrándose esta Corte, en consecuencia, en posición de adoptar
medida alguna tendiente a otorgar cautela a los recurrentes.
Décimo Octavo:
Que de acuerdo con lo antes razonado no se ha acreditado en la
especie la existencia de un acto ilegal que afecte la garantía
constitucional consistente en el Derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación, por lo que el mismo será rechazado en dicho
capítulo.
Décimo Noveno:
Que respecto de las restantes garantías fundamentales que se
refieren como infringidas por los actores –derecho a la igualdad
ante la ley y a la propiedad-, no habiéndose desarrollado en el
recurso el modo en que las mismas se verían conculcadas con el
actuar de los recurridos ni vislumbrándose ello del mérito de los
antecedentes, la acción constitucional será igualmente desestimada
en lo referente a dichos acápites.
Por estas
consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo
20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado
de esta Corte sobre la materia, se
revoca la
sentencia apelada de tres de diciembre de dos mil trece, escrita a
fojas 203 y en su lugar se declara que se
rechaza
el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación
de fojas 62.
Regístrese y
devuélvase.
Redacción a cargo
del Ministro Sr. Pierry.
Rol N° 16.817-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr.
Rubén Ballesteros C., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Jorge
Lagos G. No
firma, no obstante haber
concurrido al acuerdo de la causa,
el Ministro señor Carreño
por estar en comisión de servicios.
Santiago, 22 de mayo de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a veintidós
de mayo de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
