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martes, 2 de septiembre de 2014

Modificación de contrato de trabajo de funcionario del Ministerio Público. Régimen jurídico del Ministerio Público con los fiscales y funcionarios.

Santiago, veinticuatro de junio de dos mil catorce.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que, don Jorge Fonseca Dittus, abogado, en representación de la demandante doña Miriam Sara Cruz Chávez, deduce recurso de queja en contra de los integrantes de la Corte de Apelaciones de Copiapó, ministro señor Antonio Ulloa Márquez y Fiscal Judicial Cecilia Vega Adaros, por las faltas o abusos en que, estima, incurrieron en la dictación de la sentencia interlocutoria de veinticuatro de marzo de dos mil catorce, que ha puesto término al juicio al confirmar el fallo de primera instancia, que acogió la excepción de incompetencia opuesta por la demandada, privando a su parte del legítimo derecho a que un tribunal de la República emita pronunciamiento sobre la afectación de sus derechos laborales como funcionaria del Ministerio Público.

Segundo: Que, en primer término, el quejoso transcribe y observa la resolución impugnada, en la que se sostiene, fundamentalmente: a) que se trata de una materia de índole netamente estatutaria, ya que es la ley la que regula exclusivamente la situación de los funcionarios y señala la forma en que nace y se extingue la relación con el Estado. La ley, agrega, es la que regula los derechos y obligaciones que son efecto de la relación que se produce entre ambos, la que nace de un acto unilateral que incorpora a un sujeto a la dotación de un servicio público, en que la voluntad de este último sólo interviene para aceptar su designación. Al respecto, el recurrente sostiene que la sentencia comete un error, porque se trata de una relación mixta, en donde existe un contrato de trabajo que establece condiciones que no pueden ser alteradas unilateralmente por el empleador; b) que por ello es distinta la normativa que se aplica a funcionarios como los del Ministerio Público y Poder Judicial, quienes se sujetan a sus propios estatutos de acuerdo con el artículo 1° del Código del Trabajo; agrega que, por otra parte, no existe una aplicación supletoria generalizada de las normas del Código del Trabajo respecto a los conflictos entre funcionarios del Ministerio Público y la entidad a que pertenecen, por lo que no corresponde aplicar los preceptos de la competencia laboral ni menos a un procedimiento judicial en particular por analogía, debiendo existir texto expreso de ley que remita determinados asuntos a la legislación laboral común. Sobre este punto, el recurrente señala que sí existe una remisión expresa al artículo 22 del Código del Trabajo, con todas las consecuencias que ello acarrea, incluido que el trabajador pueda acudir a la justicia reclamando sus derechos; c) que el propio estatuto de la actora prevé un procedimiento especial para canalizar la reclamación, esto es, el artículo 7° del Reglamento para los Funcionarios del Ministerio Público, norma especial que prima, por expreso mandato del artículo 66 de la Ley 19.640, Orgánica Constitucional del Ministerio Público. Al respecto, el recurrente sostiene que la existencia de mecanismos de reclamo interno no puede significar excluir a la judicatura, generando una especie de inmunidad de jurisdicción; y d) la sentencia transcribe el citado artículo 7° del Reglamento, que prevé que “en el evento que algún funcionario considere que se ha aplicado errónea o indebidamente a su respecto una o más normas de personal y que ello le ocasiona menoscabo, podrá recurrir ante el Director Ejecutivo Nacional, quien resolverá…” . El recurrente indica, que la materia discutida no es una mera norma de personal, que pueda ser modificada unilateralmente por el empleador, sino una condición establecida contractualmente y aplicada invariablemente en el tiempo por ambas partes, constituyendo una regla de conducta que debe ser respetada.
A continuación, el recurrente desarrolla los fundamentos de su reclamo, sosteniendo que, con el criterio sustentado por los sentenciadores, se impide todo acceso a la justicia, dejando a su representada y a todos los funcionarios del Ministerio Público, sin la posibilidad de que las decisiones de su empleadora, en materia de condiciones contractuales, sean revisadas por la judicatura, afectando gravemente el derecho a ser oído y negando un debido proceso. Indica que se ha acogido la alegación del Ministerio Público, que sostuvo que la relación con sus funcionarios se regula por un estatuto especial, vínculo legal y de derecho público diferente al existente entre trabajador y empleador regulado por el Código del Trabajo -aunque con posterioridad reconoce el contenido del artículo 19 del Reglamento conforme al cual la calidad de funcionario se adquiere mediante la celebración de un contrato de trabajo- en circunstancias que el vínculo entre el Ministerio Público y sus funcionarios es contractual, porque nace precisamente de la celebración de un contrato de trabajo. No discute que el marco regulatorio de esa relación laboral está integrado por la Ley N° 19.640, reglamentos y los contratos, pero sostiene que, por expresa disposición de la Ley Orgánica, se aplican precisamente las disposiciones sobre jornada ordinaria de trabajo, contenidas en los artículos 22, 27 y 28 del Código del Trabajo, advirtiendo que sobre el artículo 22 citado -reconocido como aplicable a todos los funcionarios del Ministerio Público- los recurridos omitieron toda consideración. Para la materia de derecho que convoca, concluye, no hay duda que se aplica el Código del Trabajo, con todas las consecuencias que ello acarrea, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1° del Código del Trabajo -cuyo texto reproduce- y sostiene que el inciso tercero, que ha sido omitido, cobra relevancia, ya que considerando la expresa remisión que hace la Ley N° 19.640 a las normas sobre jornada de trabajo del Código del ramo, no puede haber duda alguna que es una materia que, por ley, hace aplicable el estatuto laboral general con toda sus consecuencias, entre las que se encuentra la competencia de los juzgados del trabajo para conocer aquellas controversias que digan relación con la materia. Así, refiere que el artículo 420 letra a) del Código del Trabajo, otorga competencia para conocer de las cuestiones suscitadas entre trabajadores y empleadores por aplicación de las normas laborales o derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales o colectivos del trabajo.
Agrega el recurrente, que la excepción opuesta fue la de incompetencia absoluta en razón de la materia y ésta, según la doctrina, es la naturaleza del asunto sometido al conocimiento del tribunal, pero se parte de la base que el tribunal competente será un juzgado civil, de familia, penal o arbitral, pero en ningún caso excluye la jurisdicción; sin embargo, en el caso, los efectos de la decisión de los recurridos es sentar la tesis de la inmunidad de jurisdicción, es decir, que los reclamos por jornada de trabajo de los funcionarios del Ministerio Público están ajenos a la tutela judicial, esto es, falta de jurisdicción y no de competencia, lo que afecta gravemente la garantía constitucional establecida en el art 19 N° 3 de la CPR, sin que exista norma alguna que le reconozca tal inmunidad de jurisdicción al órgano demandado.
Invoca sentencias de esta Corte en las que se habría controvertido el argumento del Ministerio Público, en cuanto a que la revisión de sus determinaciones significa desatender las facultades de las que se encuentra investido el Fiscal Nacional, cuando se trata de desvinculaciones laborales, ya que el legislador sometió la materia al Código del Trabajo, además de señalar que no existe entidad ajena a revisión alguna y que el mencionado carácter autónomo no lo libera de ceñir sus actos a la legislación vigente. No altera esta conclusión, agrega, citando la jurisprudencia invocada, que el Reglamento de los funcionarios contemple mecanismos internos de reclamo para ciertas materias, pues ello no obsta a la tutela jurisdiccional, derecho fundamental garantizado por la Constitución Política de la República. En el caso de autos, agrega el recurrente, se trata de la modificación unilateral del régimen de jornada laboral, materia respecto de la que existe expresa remisión al Código del Trabajo.
Invoca, por último, una sentencia del Juzgado del Trabajo de La Serena, ejecutoriada, que destaca lo señalado en el artículo 63 de la Constitución Política, en el sentido que son materia de ley aquellas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social, lo que implicaría que las facultades entregadas al Fiscal Nacional, en el artículo 93 del Reglamento, excederían el marco de sus atribuciones.
Concluye sus argumentaciones señalando que, lo más grave, es que interpuso un recurso de protección y la Corte de Copiapó no lo admitió a tramitación, sosteniendo, entre otros, que la actividad declarativa queda entregada a los tribunales de justicia a través del procedimiento respectivo. Pide, en definitiva, se ponga pronto remedio al mal que motiva este recurso, resolviendo que se revoca la sentencia apelada, rechazando la excepción de incompetencia deducida por el Consejo de Defensa del Estado, con costas y aplicar a los infractores las medidas disciplinarias que correspondan.
Tercero: Que, informando los ministros recurridos, a fojas 18, explican, en primer lugar, que se confirmó la sentencia que acogió la excepción de incompetencia en un procedimiento de aplicación general, con respecto a la demanda que dirige la actora contra el Fiscal Regional de Atacama del Ministerio Público, estimándolo como empleador en una relación laboral y, en dicho contexto, requiriendo se deje sin efecto una supuesta modificación unilateral de su contrato de trabajo, consistente en “tener que registrar su asistencia en el sistema digital o en cualquier otro”, en circunstancias que estaría afecta a la exención de límite de jornada, de acuerdo al artículo 22 del Código del Trabajo.
A continuación y, antes de entrar al fondo, desarrollan algunas consideraciones relativas a la jurisprudencia de esta Corte sobre el recurso de queja, tendientes a sostener que éste no se ha establecido para corregir errores de cualquier entidad, ni provocar una nueva revisión del asunto controvertido, así como que la falta denunciada debe estar revestida de la necesaria gravedad.
En cuanto al fondo, los informantes sostienen que la decisión impugnada se ajusta a derecho, sin perjuicio de reconocer que existen distintas interpretaciones sobre la materia, incluido lo resuelto por esta Corte a través del recurso de unificación de jurisprudencia, en el ámbito de la tutela laboral, a propósito de los funcionarios públicos. A su juicio, en la especie, la controversia de derecho consiste en determinar la competencia de los juzgados del trabajo para conocer, vía procedimiento de aplicación general, una cuestión que, en su concepto, corresponde a un asunto netamente estatutario, pero que la actora trata de encasillar en los términos que previene el artículo 22 del Código del Trabajo, no obstante tratarse de la instrucción de su empleador, de registrar su asistencia en el sistema digital o en cualquier otro.
Se remiten a lo argumentado en la sentencia y, luego de transcribir y comentar el artículo 66 de la ley 19.640, concluyen que no existe una aplicación subsidiaria generalizada del Código del Trabajo a los funcionarios de la Fiscalía, sino sólo a las normas específicamente contempladas en los artículos 66 y 83 de la Ley Orgánica citada y ello, en defecto de la ley 19.640 y de sus reglamentos en las materias que se refieren. Examinan lo dispuesto en el artículo 108 del Código Orgánico de Tribunales y 420 del Código del ramo, para concluir que el tribunal del trabajo es incompetente para conocer del tema. Los informantes niegan que su postura implique una especie de inmunidad de jurisdicción para el Ministerio Público, por cuanto la actora encuentra solución a su reclamo en el procedimiento establecido en el artículo 7° del propio Reglamento, que prima en la especie, por tratarse de una norma especial, dictada por expreso mandato del citado artículo 66, razón por la cual no vislumbran que se pueda ver afectado el derecho al debido proceso, ya que han dado estricto cumplimiento a los principios de legalidad y juridicidad que establecen los artículos 6, 7 y 76 de la Carta Fundamental. Estiman, en consecuencia, que no han incurrido en falta o abuso grave susceptible de enmendarse por esta vía.
Cuarto: Que el recurso de queja, es un recurso extraordinario que se ejerce en contra de un juez que ha dictado una resolución, en un proceso del que conoce, con grave falta o abuso, a objeto que el superior jerárquico ante el cual se entabla, le ponga pronto remedio mediante la enmienda, revocación o invalidación de la resolución que motiva su interposición, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que el Pleno del Tribunal estimare procedentes. El recurso de queja tiene, pues, y como señala el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, por exclusiva finalidad, corregir las faltas o abusos graves cometidos en la dictación de resoluciones de carácter jurisdiccional y no simples errores o diferencias de interpretación. En consecuencia, aunque pueda ser discutible o equivocada la tesis jurídica sostenida por el juez recurrido, ello no es suficiente para dar curso a su admisión ni a la aplicación de medidas disciplinarias, si no representan un abuso de sus facultades, esto es, una extralimitación o un uso indebido o impropio de las mismas.
Quinto: Que, en la especie, los jueces recurridos han confirmado una resolución del a quo, que consideró procedente la excepción de incompetencia absoluta, alegada por la parte demandada, esgrimiendo consideraciones de carácter jurídico que, si bien este tribunal puede no compartir, aparecen como consecuencia de un raciocinio lógico, basado en la interpretación particular del marco normativo aplicable, lo que permite descartar la existencia de un mero capricho, uso impropio o arbitrariedad en el ejercicio de sus facultades. En efecto, no estamos en presencia de un texto meridianamente claro y expreso de la ley del cual los jueces recurridos se hubieren apartado, en forma abusiva e injustificada, por lo que su decisión, a lo más, puede estimarse a los ojos de este tribunal, como una interpretación errada, que no va en la línea de aquello que le parecería más acertado, en relación con el principio de inexcusabilidad y la tutela judicial efectiva, lo que no amerita que sea corregida por la vía intentada ni menos que le sean aplicadas medidas disciplinarias.
Sexto: Que, las reflexiones anteriores conducen a desestimar el presente recurso de queja.

Por estos fundamentos, disposiciones legales citadas y lo preceptuado en los artículos 545, 548 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se rechaza el recurso de queja interpuesto en lo principal de fojas 4.

Sin perjuicio de lo resuelto, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, esta Corte entrará de oficio a modificar lo decidido en la resolución impugnada, teniendo presente las siguientes consideraciones:
1°) Que el régimen jurídico aplicable a fiscales y demás funcionarios del Ministerio Público se halla definido en el Título VI, relativo las “Normas del Personal”, párrafo 1°, sobre Relaciones Estatutarias, artículo 66, de la ley 19.640, Orgánica Constitucional del Ministerio Público, que previene en su inciso primero, que las relaciones entre el Ministerio Público y quienes se desempeñen como fiscales o funcionarios, se regularán por las normas de esta ley y por las de los reglamentos que de conformidad con ella se dicten. El inciso tercero, a su turno, hace aplicable, supletoriamente, determinadas normas del Estatuto Administrativo y del Código del Trabajo, entre las cuales se encuentran: a) los artículos 7° al 12, relativos al contrato individual de trabajo, que sólo se aplicarán a los funcionarios; b) las disposiciones sobre jornada ordinaria de trabajo, contenidas en los artículos 22, 27 y 28, y c) las normas sobre protección de la maternidad, contenidas en el Título II del Libro II, artículos 194 al 208, ambos inclusive, todas los mencionados del último cuerpo legal citado. A lo anterior, deben añadirse las normas del Código del Trabajo relativas al procedimiento de terminación del contrato de trabajo, los reclamos que éste origine y las indemnizaciones a que haya lugar, según lo previsto en el artículo 83 de misma la ley 19.640, que las hace aplicables al Ministerio Público, en lo no previsto en su ley orgánica constitucional.
2°) Que el Reglamento de Personal para los Funcionarios del Ministerio Público, en su artículo 19, establece que la calidad de funcionario se adquiere mediante la celebración de un contrato de trabajo, por el cual ambas partes se obligan recíprocamente, debiendo en su virtud el funcionario prestar, bajo vínculo de subordinación y dependencia, los servicios personales para los que ha sido contratado, y la institución pagar por tales servicios una remuneración determinada, términos que se encuentran en plena armonía con lo que preceptúa el artículo 7° del Código del Trabajo, sobre el contrato individual de trabajo.
3°) Que el artículo 420 letra a) del Código del Trabajo, señala que serán de competencia de los Juzgados de Letras del Trabajo, “las cuestiones suscitadas entre empleadores y trabajadores por aplicación de las normas laborales o derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales o colectivos del trabajo o de las convenciones y fallos arbitrales en materia laboral”.
4°) Que, la demandante ejerció la acción que da origen a estos autos, con el objeto de que se ordene a su empleador que deje sin efecto la modificación unilateral de su contrato de trabajo, consistente en tener que registrar su asistencia en el sistema digital implementado para tales efectos en cada fiscalía, o en cualquier otro tipo de registro, sosteniendo que éste debe mantener el statu quo vigente desde su ingreso a prestar servicios como administradora de la fiscalía local de Freirina, esto es, bajo la modalidad del inciso 2° del artículo 22 del Código del Trabajo.
5°) Que, la circunstancia de haber basado su defensa la demandada, en que la naturaleza del vínculo es de carácter exclusivamente legal, que no existe una aplicación supletoria generalizada del Código del Trabajo y que lo reclamado por la demandante puede ser canalizado a través del procedimiento establecido en el artículo 7° del Reglamento, no priva a la jurisdicción laboral del imperio a que la obliga el artículo 7° de la Constitución Política de la República, pues requerida como ha sido, a ella le incumbe decidir, en sentencia de fondo, ante qué tipo de relación de trabajo se encuentra y si han de aplicarse supletoriamente las normas del Código del ramo, considerando, especialmente que, sostener que el tribunal carece de jurisdicción para revisar las modificaciones introducidas en el contrato de trabajo de la actora, pugna con lo previsto en el artículo 420 letra a) en relación al artículo 7°, ambos del Código del Trabajo;
6°) Que, de otra forma se elude el mandato de inexcusabilidad de los artículos 76 de la Carta Fundamental y 10 del Código Orgánico de Tribunales, al tiempo que se incurre en manifiesto prejuzgamiento.

Así las cosas, se deja sin efecto la resolución impugnada y la sentencia interlocutoria de primera instancia, en cuanto acogen la excepción de incompetencia y se declara que ésta queda rechazada, debiendo el tribunal a quo proveer como en derecho corresponda, a fin de dar curso progresivo a los autos.

Regístrese y agréguese copia autorizada de la presente resolución a los antecedentes tenidos a la vista, los que deberán devolverse en su oportunidad. Hecho, archívese.

Redactó la ministra Andrea Muñoz Sánchez.

N°6944-2014

Pronunciado por la Cuarta Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros señores Juan Fuentes B., Carlos Aránguiz Z., señora Andrea Muñoz S., y los Abogados Integrantes señores Luis Bates H., y Raúl Lecaros Z. No firman los Abogados Integrantes señores Bates y Lecaros, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por estar ambos ausentes. Santiago, veinticuatro de junio de dos mil catorce.


Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.


En Santiago, veinticuatro de junio de dos mil catorce, notifiqué en Secretaria por el Estado Diario la resolución precedente.