Mario E. Aguila Inostroza
Abogado P.U.C. Aguila, Ulloa & Cía. Editor General |
Santiago, veintisiete de noviembre del año dos mil tres.
Vistos:
En estos autos Rol Nº1179-03 la reclamante, Inmobiliaria Dominicos Oriente S.A. dedujo recurso de casación en el fondo respecto de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago, que rechazó el reclamo de ilegalidad deducido contra el Decreto Alcaldicio Sección 1 número 2761 de la Municipalidad de las Condes, que Establece nuevos Derechos Municipales para el otorgamiento de permisos para la instalación de propaganda o publicidad en propiedad privada, publicado en el Diario Oficial con fecha 17 de octubre del año 2001. Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
1º) Que el recurso señala que el problema consiste en determinar si las municipalidades están facultadas para cobrar derechos de propaganda cuando ésta se encuentra emplazada en propiedad privada y si efectivamente existe de parte de los municipios la debida contraprestación que justifique el cobro. Así, denuncia la infracción de los artículos 6, 7, 19 números 2, 3, 20, 21, 24 y 26; el artículo 60 números 2 y 14, y artículo 62 Nº1 de la Constitución Política de la República; el artículo 20 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; 5º letra h), de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y 40, 41 y 42 Nº5 del Decreto Ley Nº3063 sobre Ley de Rentas Municipales;
2º) Que, refiriéndose a los dos primeros preceptos constitucionales los estima infringidos, porque en ellos se establecen los principios de juridicidad y legalidad, que han sido violentados al rechazar la reclamación; se infringió el artículo 19 de la Carta, en los números indicados, porque el fallo recurrido ha establecido la legalidad de una ordenanza que fija un tributo afectando las garantías allí contenidas; en cuanto a los restantes preceptos de la Constitución, porque se ha constituído un tributo al establecer derechos municipales en una ordenanza, sin contraprestación directa por parte del municipio. El precepto de la Ley Orgánica de Bases de la Administración lo estima conculcado porque en él se dispone que la municipalidad debe someter su accionar a la Constitución y a las leyes, debiendo actuar dentro de su competencia, careciendo de otras atribuciones, lo que no ha sucedido. Respecto a la Ley Orgánica Municipal, considera violadas las disposiciones ya referidas, porque estas entidades están facultadas para aplicar tributos que graven determinadas actividades o bienes, pero en ningún caso pueden imponer o crear los mismos. Finalmente, al referirse a los preceptos de la Ley de Rentas Municipales, que se han dado por conculcados, señala que se han cobrado derechos municipales sin que exista una prestación municipal directa a favor del particular, sea en forma de concesión, permiso o servicio;
3º) Que la recurrente aduce que el fallo que impugna estableció la legalidad de la ordenanza citada que determinó el cobro de derechos municipales por concepto de propaganda y publicidad en propiedad privada señalando que las restricciones y limitaciones a dicha publicidad son propias de la función social de la misma; dentro de este concepto, aplicó el artículo 41 Nº5 de la Ley de Rentas Municipales, sosteniendo que la contraprestación municipal que autoriza el cobro de derechos por propaganda ubicada en propiedad privada es indirecta, y se materializa en el aprovechamiento de la planificación urbana, vialidad comunal, iluminación y aseo, que permiten que la propaganda sea vista y oída por los destinatarios de la misma;
4º) Que el recurso agrega que el fallo se limita a rechazar la ilegalidad, sobre la base de las facultades administrativas que tienen las municipalidades respecto a los bienes municipales y nacionales de uso público, que les permiten cobrar de rechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorgan. Sostiene que estas facultades se materializan en el otorgamiento de permisos de obra menor y el pago correspondiente, pero señala que otra cosa es que ellas se extiendan al extremo de autorizar a los municipios para cobrar derechos municipales en razón de la exhibición de la propaganda de que se trata, pues para que tal facultad se ejerza, debe existir una contraprestación, sin que baste que ella sea vista u oída desde vías públicas;
5º) Que la recurrente agrega que la aplicación del artículo 41 Nº5 de la Ley de Rentas Municipales, no puede desconocer lo que dispone la Constitución Política, por lo tanto el cobro de derechos municipales, debe necesariamente suponer una contraprestación municipal a favor del particular. Lo contrario implicaría imponer un tributo no contemplado en la ley, por medio de una ordenanza, en circunstancias que en virtud de los principios de legalidad y potestad tributaria, éstos tienen su fuente única en la ley, que es la que debe establecer los hechos gravados, su tasa y monto;
6º) Que el recurso sostiene que ha de precisarse la naturaleza de las prestaciones municipales a fin de definir el alcance de las mismas, esto es, si son directas, como resultado de una obligación correlativa; o bien pueden ser indirectas, como indica la sentencia, abarcando prestaciones de carácter general originadas en otras causas. La simple lectura de los casos consignados en el artículo 41 permiten advertir que las personas están obligadas a pagar a las municipalidades por contraprestaciones directas y efectivas en su favor; esto es, el particular paga por una concesión, permiso o servicio específico que le sea otorgado, y que debe tener directa relación con lo que la otra parte ha dado por ella; de modo que la causa de una, es la obligación correlativa de la otra;
7º) Que la recurrente agrega que las condiciones que permiten que la publicidad emplazada en propiedad privada sea vista u oída desde vías públicas, no nacen como resultado del pago de los derechos de propaganda, sino que se originan en el cumplimiento de las demás obligaciones legales que la ley impone a la municipalidad respecto a la administración y mantención de bienes nacionales de uso publico y por los cuales los particulares ya han pagado sus impuestos , contribuciones, patentes comerciales, permisos de circulación y otros, por lo que al revés, la circunstancia de que los particulares paguen sus derechos de propaganda no trae como consecuencia que el municipio deba cumplir con sus labores de ornato o mantención de calle, ni mucho menos que dicho pago permita al particular exigirlo. El fallo ha considerado que esto se ajusta a la ley y a la Constitución amparando cobros ilegales y arbitrarios. Por consiguiente, afirma que se ha vulnerado el conjunto de garantías constitucionales consagradas en el artículo 19 de la Carta Fundamental, en los números ya indicados, en la medida en que el fallo ha establecido la legalidad de una ordenanza municipal que fija derechos municipales sin mediar contraprestación, imponiendo un tributo a los particulares mediante una norma reglamentaria;
8º) Que, al señalar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, el recurso sostiene que, de no existir tales errores el fallo habría acogido el reclamo de ilegalidad declarando, en lo pertinente, la ilegalidad del Decreto Alcaldicio recurrido en cuanto a que la facultad de administración que detentan y a que hace referencia el considerando sexto de dicho fallo, en ningún caso puede facultarlos para cobrar derechos de propaganda o publicidad emplazada en propiedad privada;
9º) Que, para una mejor comprensión de la materia planteada, cabe consignar que el Decreto Municipal Sección 1 Nº2761, dictado por la Municipalidad de Las Condes el 9 de octubre del año 2001, establece los nuevos Derechos Municipales relativos al cobro de la propaganda o publicidad conforme a lo dispuesto en Decreto Alcaldicio Sección 1Nº2760 de la misma fecha, que sustituyó el artículo 9º del Decreto Alcaldicio Sección 1Nº86 de 15 de enero de 2001, que aprobó la Ordenanza Local para el Otorgamiento de permisos para la instalación de propaganda o publicidad en propiedad privada en la comuna de Las Condes;
10º)Que, a continuación, resulta útil señalar que el artículo 13 del actual texto de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establece que el patrimonio de estas Corporaciones estará constituido por diversos bienes que se enumeran en las letras de la a) a la h). La letra d), que interesa a este recurso, precisa entre esos bienes "Los derechos que cobren por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen"; en la letra e), incluye "Los ingresos que perciban con motivo de sus actividades o de los establecimientos de su dependencia"; en la letra f), "Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades comunales, dentro de los marcos que la ley señale..."; para finalmente en la letra h) mencionar como norma general "Los demás ingresos que les corresponden en virtud de las leyes vigentes";
11º) Que, por otra parte, el artículo 63 de la Ley citada en el anterior considerando, establece las facultades del Alcalde, entre las cuales está la de administrar los recursos financieros del municipio, de los bienes municipales y nacionales de uso público (letra e). El artículo 65 de la misma Ley enumera las facultades que el Alcalde posee, pero que requieren el acuerdo del Concejo, entre ellas está la de establecer derechos por los servicios municipales y por los permisos y concesiones letra c), como asimismo "aplicar, dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven actividades o bienes..." (letra d);
12º) Que de lo hasta ahora revisado aparece clara la facultad de los municipios para cobrar "derechos municipales" por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen. Todo lo que conlleva la idea de una contraprestación de parte de la municipalidad. La idea anterior aparece reforzada por la Ley de Rentas Municipales, artículo 40 que define, como derechos municipales, las prestaciones que están obligadas a pagar a las municipalidades las personas naturales o jurídicas de derecho público o de derecho privado, que obtengan de la administración local una concesión o permiso o que reciban un servicio de las mismas;
13º) Que el artículo 41 del Decreto Ley Nº3.063, llamado Ley sobre Rentas Municipales, enumera ocho situaciones que corresponden a servicios, concesiones o permisos por todas las cuales las municipalidades están facultadas para cobrar derechos. El Nº5 se refiere a los "Derechos de propaganda que se realice en la vía pública o que sea oída o vista desde la misma", agregando que el Alcalde decretará una vez al año los valores que regirán para el año siguiente. Lo recién anotado hace necesario precisar el sentido y alcance de esta disposición para poder llegar a la conclusión de si el fallo recurrido ha interpretado acertadamente la normativa del caso, y establecer, en consecuencia, si el Decreto Municipal ya individualizado, se ajusta o no a la ley, lo que definirá el destino del recurso;
14º) Que, según se ha expresado, la facultad de cobro de derechos se establece sobre la propaganda que se realice en la vía pública, o que sea oída o vista desde la misma. A su vez, por vías públicas deben entenderse las calles, caminos o lugares destinados al tránsito público;
15º)Que el problema se presenta respecto de la propaganda emplazada en bienes de propiedad privada pero que, sin embargo, es oída y vista desde la vía pública. Desde luego, de la lectura de los restantes casos contemplados en el artículo 41, se advierte que las situaciones que allí se contemplan permiten el cobro de derechos por la ocupación de bienes nacionales de uso público, con excepción de la extracción de materiales en pozos lastreros de propiedad particular. Esto es, el cobro de derechos por parte de los municipios va regularmente asociado a una prestación correlativa;
16º) Que en efecto, en la especie se trata de propaganda particular o publicidad emplazada en la propiedad de la recurrente, en la que se ejecuta un proyecto inmobiliario consistente en la construcción de viviendas acogidas a la Ley Nº19.537, de copropiedad inmobiliaria, cuya construcción se encuentra amparada con el correspondiente permiso de construcción, otorgado el 1º de agosto del año 2000, por la Dirección de Obras pertinente. La referida recurrente ha usado la publicidad emplazada en el lote de su propiedad para la venta de las viviendas que se mencionaron;
17º)Que la citada propaganda no se corresponde con una contraprestación municipal, sin que pueda considerarse que ella se concretaría, como lo invoca la reclamada y se establece en la sentencia recurrida, en el aprovechamiento de la planificación urbana, vialidad comunal, iluminación y aseo, aspectos que posibilitarían que la publicidad sea vista por quienes transitan por aceras y calles, en atención a que tales supuestos aportes no están precisamente destinados al avisador, sino que satisfacen necesidades generales de la comunidad y al cumplimiento de las funciones propias y obligatorias del municipio;
18º) Que el artículo 5º de las Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades faculta a estos órganos que, para el cumplimiento de sus fines, apliquen tributos que graven actividades o bienes, pero en las condiciones y dentro de las normas que la ley establezca. Por su parte el artículo 13 letra f) de la misma ley incluye dentro de lo que constituye el patrimonio de las municipalidades "Los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades comunales, dentro de los marcos que la ley señale...", entre los que enumera el impuesto territorial establecido en la Ley sobre Impuesto Territorial, el permiso de circulación vehicular y las patentes, haciendo una clara diferencia entre estos tributos y los derechos de que trata la letra d), que se refieren a los servicios que presten y permisos y concesiones que otorguen;
19º) Que, por consiguiente, en el supuesto de aceptarse que los municipios cobren derechos que no corresponden a una prestación efectiva, se llegaría al extremo de permitir que un verdadero impuesto o tributo sea fijado por conducto de una ordenanza o decreto municipal, fuera del marco que la ley establece, contrariándose así el principio de legalidad tributaria contenida en la Carta Fundamental que establece que los tributos se imponen por ley, otorgando al Presidente de la República la iniciativa exclusiva en la formación de las leyes que los impongan (artículos 60 Nº2 y 14, y 62 de la Carta;
20º) Que, de lo reflexionado se infiere que ha estado errada la sentencia, impugnada por esta vía, al concluir que procede el pago de derechos municipales para el otorgamiento de permisos de instalación de propaganda o publicidad en propiedad privada, que está destinada a ser vista desde la vía pública, por lo que se enmarca dentro de las facultades que le otorga la ley (sic);
21º)Que por lo tanto, el fallo que se impugnó mediante el presente medio de orden jurídico procesal, ha violentado los artículos 60 Nº2 y 14, y 62 de la Constitución Política de la República, artículos 40, 41 Nº5 y 42 de la Ley de Rentas Municipales, así como el artículo 5, letra h) de la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, al rechazar el reclamo de ilegalidad, considerando como derech os municipales el cobro recaído en relación a la propaganda instalada en un bien raíz particular, para ser vista u oída desde la vía pública, en circunstancia que tales cobros constituyen un tributo que sólo pudo ser impuesto por ley, por lo que el Decreto que lo ordena carece de base legal;
22º) Que en consecuencia y habiéndose producido la vulneración de los preceptos ya señalados, el recurso de casación en el fondo debe ser acogido. De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se acoge el recurso de casación en el fondo, deducido en lo principal de la presentación de fs.70, contra la sentencia de nueve de enero del año dos mil tres en curso, escrita a fs.65, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación. Regístrese.
Redacción a cargo de la Ministra Srta. Morales. Rol Nº1179-2.003.
Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firman los Ministros Sr. Yurac y Srta. Morales no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso el primero y en comisión de servicios la segunda. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
Santiago, veintisiete de noviembre del año dos mil tres.
De conformidad con lo que dispone el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguientes sentencia de reemplazo.
Vistos: Se reproducen los motivos primero, segundo, tercero y cuarto de la sentencia anulada; Se reproducen, asimismo, los considerandos noveno a décimo noveno del fallo de casación que antecede.
Y teniendo además presente:
Que el Municipio de Las Condes vulneró la Constitución y la ley al imponer, por medio de una Ordenanza, un tributo a los particulares por el otorgamiento de permisos para la instalación de publicidad en propiedad privada, según quedó consignado en el fallo de casación que precede, y que se materializó en el Decreto Alcaldicio, Sección 1 número 2.761, de fecha 9 de octubre de 2001 sobre nuevos Derechos Municipales relativos al cobro de la propaganda o publicidad conforme a lo dispuesto por el Decreto Alcaldicio Sección 1Nº2760 de igual fecha, que sustituyó el artículo 9º del Decreto Alcaldicio Sección 1Nº86 de 15 de enero de 2001, que aprobó la Ordenanza Local para el otorgamiento de permisos para la instalación de propaganda o publicidad en propiedad privada en la Comuna de Las Condes, por lo que resulta procedente el acogimiento del reclamo de fs.1;
De conformidad, asimismo, con lo que dispone el artículo 140 de la Ley número 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, se declara que se acoge el reclamo de ilegalidad deducido en lo principal de la presentación de fs.1, contra el Decreto Alcaldicio de la I. Municipalidad de Las Condes, de fecha 9 de octubre de 2001, Sección 1Nº2761 en cuanto fija los valores de los derechos municipales que se han de pagar en lo tocante a la propaganda que se realiza en los predios particulares, para ser vista u oída desde la vía pública, por lo que el referido Decreto se anula. Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo de la Ministra Srta. Morales. Rol Nº1179-2003.-
Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo; Srta. María Antonia Morales y Sr. Adalis Oyarzún. No firman los Ministros Sr. Yurac y Srta. Morales no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso el primero y en comisión de servicios la segunda. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.
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