Recurso de protección - 23/03/04 - Rol Nº 333-03

San Miguel, veintitrés de marzo de dos mil cuatro. VISTOS: A fojas 11,comparece Paulo Bahamondes Águila, arquitecto, grado 6º de la planta profesional de la Municipalidad de Melipilla y recurre de protección en contra del Alcalde de dicha corporación, quien dictó con fecha 23 de octubre de 2003 el Decreto Nº 99, por el cual dejó sin efecto a contar del 1º de noviembre de dicho año el Decreto Alcaldicio Nº 52,que lo había designado a contar del 1º de mayo de 2002, en calidad de titular, en el cargo profesional grado 6º de la planta municipal, al haber resultado ganador del concurso público de antecedentes y oposición llamado al efecto. Señala que el concurso se efectuó con total apego a las normas pertinentes y nunca ningún funcionario municipal lo reclamó. Se presentaron cinco postulantes, los que fueron evaluados por la Comisión de Selección del Personal, la que propuso al Alcalde designar al recurrente, por haber obtenido el puntaje más alto. La lectura del decreto impugnado permite advertir que el Alcalde no expresa causal alguna que fundamente la decisión de exonerar al actor del cargo de que es titular, salvo señalar que lo hace en uso de las facultades que le confiere la ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, por lo que aparece evidente que la conducta de dicho funcionario constituye un acto fundado en la arbitrariedad e ilegalidad , ya que carece de racionalidad y sólo puede explicarse por un capricho que deje sin efecto el decreto que él mismo dictó anteriormente, nombrándolo titular en el cargo. Agrega que no existe disposición legal que autorice al Alcalde para sacar al recurrente del desempeño del cargo en los términos que lo ha hecho, ya que sólo puede cesar en él por alguna de las causa les contempladas en el artículo 144 de la ley 18.883. A continuación cita el reclamante varias disposiciones legales relativas a la carrera funcionaria del personal municipal, el cual goza de estabilidad en el empleo y sólo podrá cesar en él por algún motivo taxativamente establecido en dichas normas y no por otro. También invoca, en apoyo de su argumentación, los principios de legalidad y competencia, delimitadores de la función pública, que a su juicio obligan sin duda alguna al Alcalde recurrido. Las garantías constitucionales que se denuncian como vulneradas con las de los numerales 4º,16 y 24 de la Carta Fundamental, explicando en cada caso el recurrente la forma como se produjo la vulneración. Finaliza, solicitando a la Iltma. Corte que, acogiendo el recurso, adopte las providencias necesarias para restablecer el imperio del Derecho y asegurar la debida protección al afectado, entre las cuales, necesariamente, deberá dejarse sin efecto el acto administrativo cuestionado, con costas. A fojas 40, informa el Alcalde recurrido al tenor del recurso, señalando que el día 12 de febrero de 2003, ingresó a la Municipalidad de Melipilla el dictamen Nº 04609, de 3 de enero de 2003, procedente de la Contraloría General de la República, que se pronunció sobre la legalidad del decreto No 52, de 30 de abril de 2002, que nombró en su cargo al recurrente. En dicho dictamen, la Contraloría declaró ilegal el decreto aludido, debido a que el cargo vacante de arquitecto, planta profesional grado 6º, procedía proveerlo por ascenso y no por concurso, como lo había hecho la Municipalidad. Acto seguido, el ente contralor ordenó al municipio dejar sin efecto el decreto en cuestión, poniendo término a la situación jurídica de que se trata y retrotrayendo las cosas al estado en que se encontraban antes de su dictación. Vale decir, el máximo órgano contralor ordenó anular el nombramiento del señor Bahamondes. La Corporación solicitó a la Contraloría una reconsideración del dictamen, pero ella fue rechazada, expresando dicho organismo que su objeción al nombramiento tuvo por objeto no sólo que la Municipalidad regularizara la situación de inobservancia legal en la que había incurrido, sino que, principalmente, resguardar la carrera funcionaria, frente a su claro desconocimiento por parte de ese municipio. Por ende, elrecurrido, en cuanto Alcalde de Melipilla, se vió en la obligación de acatar el dictamen pronunciado por la Contraloría General de la República y proceder a dejar sin efecto el nombramiento. Se tuvieron por acompañados los documentos presentados por las partes. A fojas 48 se trajeron los autos en relación. CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO: PRIMERO: Que, del mérito de los antecedentes aparece que el recurrente, Paulo Bahamondes Águila, fue nombrado, por decreto alcaldicio Nº 052, de 30 de abril de 2002, titular en el cargo de arquitecto, grado 6º, de la Municipalidad de Melipilla, como consecuencia de haber resultado ganador del Concurso Público de Antecedentes y Oposición de la Planta Municipal. SEGUNDO: Que, de esos mismos antecedentes se desprende que dicho funcionario prestó los servicios propios de su cargo a contar de la fecha que indica su nombramiento, que percibió las remuneraciones correspondientes y que al dictarse el decreto alcaldicio Nº 099, de 23 de octubre de 2003, se hallaba cumpliendo dichas funciones, sin haber sido objeto de reproche ni sanción alguna por parte de sus superiores. TERCERO: Que, el Alcalde recurrido sostiene que se vió puesto en la obligación de dejar si efecto el decreto mediante el cual se había nombrado al actor, en virtud del deber de obediencia con respecto al dictamen de la Contraloría General de la República que había objetado la legalidad del concurso llamado por la Corporación. CUARTO: Que, no se ha puesto en duda en esta causa la legalidad y corrección del procedimiento de llamado a concurso, en cuanto a los resguardos y requisitos formales de publicidad y otros, ni tampoco la idoneidad del postulante señor Bahamondes para servir el cargo que debía llenarse. QUINTO: Que, el dictamen ya mencionado de la Contraloría General de la República, ratificado por este organismo al rechazar la reconsideración de la Municipalidad de Melipilla, no fué dictado como respuesta a alguna reclamación deducida por una persona que se considerara con mejores títulos y mejor derecho para ser designado en el cargo de arquitecto que el actual recurrente y, por ende, injustamente excluído. SEXTO: Que, el argumento central empleado por la Contr aloría General de la República para disponer que la Municipalidad de Melipilla debe dejar sin efecto el decreto de nombramiento del recurrente, es la circunstancia de no resultar procedente tal nombramiento, toda vez que según lo dispuesto en los artículos 13 y 51 de la Ley 18.883, la provisión de los cargos edilicios debe efectuarse mediante ascenso y excepcionalmente, cuando no sea posible aplicar dicho mecanismo, porque no existen servidores que se encuentren en situación de ascender, lo que no ocurre en el caso particular, por concurso. SEPTIMO: Que, del razonamiento citado puede concluírse que existió, según el parecer del ente contralor, un error en el procedimiento utilizado para llenar el cargo de arquitecto; en vez de llamarse a concurso, debió haberse ascendido al funcionario que se hallaba en situación de ascender, de acuerdo con el Escalafón de Mérito respectivo, sin que se indique específicamente quién era esa persona. OCTAVO: Que, la Administración está facultada para poner término, unilateralmente, a los efectos de un acto administrativo, pero este principio de revocación admite algunas limitaciones fundamentales, siendo inaceptable según la doctrina especializada- que tal revocación atente contra los derechos adquiridos. (Enrique Silva Cimma, Derecho Administrativo Chileno y Comparado; Introducción y Fuentes, 4edición, pág. 211) En opinión de otro tratadista, las causales provocadoras de extinción de los actos administrativos constituyen un mayor riesgo potencial respecto de los administrados que sobre la base de tales actos hayan podido adquirir derechos o situaciones tuteladas por el derecho, a partir de las cuales pueden haberse generado otros derechos o situaciones amparadas jurídicamente. El riesgo potencial aludido puede convertirse en realidad cuando la Administración decide dictar un acto que venga unilateralmente a poner fin a los efectos que estaba produciendo un acto jurídico preexistente. (Hugo Caldera Delgado, Manual de Derecho Administrativo, pág. 191) El mismo comentarista recién citado agrega que la facultad de que dispone la Administración para revocar sus propios actos, no es, en modo alguno, ilimitada. Por el contrario, existen actos que no son susceptibles de ser afectados por esta modalidad de extinción de los efectos del acto administrativo. El fund amento de esta restricción obedece a la consideración elemental del hecho que los actos administrativos se dictan con el propósito de que ellos produzcan consecuencias jurídicas, sea que sus efectos recaigan sobre los agentes públicos o que estén dirigidos hacia los administrados. En tal virtud, los actos administrativos serán causantes de derechos subjetivos o de situaciones jurídicas que aún cuando no originan derechos adquiridos, están ,sin embargo, tuteladas o amparadas por el ordenamiento jurídico. La imposibilidad en que se encuentra la Administración para decidir de manera general acerca de la revocación de sus propios actos halla su basamento en la Constitución Política del Estado, en la ley y, a veces, en los propios actos administrativos de carácter reglamentario. A la restricción que el denominado bloque de legalidad impone a la Administración en cuanto dice relación con el ejercicio de su potestad de revocación, cabe agregar los principios generales del Derecho y la equidad natural. Además, el reconocimiento a favor de la Administración de un poder o facultad genérica e ilimitada constituiría un atentado grave en contra de la seguridad jurídica, base esencial sobre la que se sustenta la vida de la comunidad organizada en un Estado de Derecho. (op. cit.,págs. 199-200) Respecto de la invalidación de los actos administrativos, el mismo especialista citado expresa que tal facultad tiene su límite en la protección de la buena fe de los terceros que se verían afectados en las consecuencias jurídicas derivadas de actuaciones cuya validez se impugna; la excepción al principio general de la invalidación de los actos irregulares se fundamenta en un principio de equidad ,que trata de conciliar la sujeción al principio de legalidad con la buena fe y con el respeto a los derechos de los particulares.(op. cit.,pág. 209) NOVENO: Que, como ha quedado establecido, el recurrente se hallaba en posesión de su cargo y había ejercido las funciones propias del mismo, sin reprobación alguna por parte de la autoridad respectiva, durante más de un año, al dictarse el decreto alcaldicio 099. Los actos administrativos a través de los cuales se efectuó el llamado a concurso público de antecedentes y oposición y el nombramiento del recurrente habían producido ya pl enos efectos jurídicos, tanto respecto del señor Bahamondes, como de la Administración y de los administrados en general. DECIMO: Que, el decreto alcaldicio cuestionado no fue declarado nulo por la Contraloría General de la República, entidad que se limitó a ordenarle al Alcalde de Melipilla que lo deje sin efecto. En consecuencia, ha de reputarse válido tal acto, mientras una sentencia ejecutoriada no haya declarado su nulidad en el proceso correspondiente. Debe considerarse, además, que los actos de la administración se hallan amparados por una presunción de validez, hasta que fuere acogida, en virtud de recurso legal, su impugnación. (art. 38 de la Constitución Política del Estado y art. 9º de la Ley 18.575. ) UNDÉCIMO: Que, desde su incorporación a la Administración Municipal, como vencedor en el concurso llamado para proveer el cargo, el reclamante adquirió el derecho de gozar de estabilidad en su empleo y no pudo ser removido del mismo sin por causas expresamente contempladas en la ley. (arts. 87 y 144,Ley 18.883) De tal estabilidad, que reviste validez general para la propia Administración, dependen tanto la sustentación espiritual y moral del trabajador, como su ingreso económico y condiciones normales de vida, por lo que constituye un derecho individual esencial, que se incorporó a su patrimonio y pasó a tener el carácter de derecho adquirido. (SCA Valdivia, confirmada por SCS, Gaceta Jurídica Nº 159, pág. 63 y s.s.) DECIMO SEGUNDO: Que, el Tribunal Supremo ha sustentado la doctrina de que el derecho a la carrera funcionaria y a la estabilidad del empleo público que garantiza la Constitución Política de la República en su artículo 38, como también la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado Nº 18.575(arts. 45 y sgtes.), la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 18695 (arts. 34 y sgtes) y el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, Ley 18.883 (arts. 87 y sgtes.) en cuanto el empleado no puede ser privado de su cargo sino por las causales que la ley contempla y conforme al procedimiento que en ellas se señala, importa una especie de propiedad garantizada como bien corporal por el artículo 19 nro 24 de la Carta Fundamental. (Gaceta Jurídica, op. cit.,pág. 58 y s.s.) par DECIMO TERCERO: Que, la propia Contraloría General de la República no ha podido menos que reconocer que el recurrente actuó con total buena fe ,y con la confianza y expectativa que su situación se consolidaría como en derecho corresponde y persuadida de la evidente lesión a sus derechos adquiridos que provocará su cesación en la función, propone, no obstante la invalidación del decreto que lo nombró, que la autoridad edilicia lo contrate en un cargo de igual grado a aquel en que fue nombrado, esto es, en un cargo grado 6º,asimilado a la Planta Profesional. (Dictamen Nº 43226, de 30.09.2003, que rola en fotocopia a fs 30 y s.s.) DECIMO CUARTO: Que, si bien es efectivo que el Alcalde recurrido acató un dictamen de la Contraloría General de la República- cuyas decisiones no están en caso alguno marginadas del control de ilegitimidad o arbitrariedad en que pudiere incurrir y que se ejerce por los Tribunales Ordinarios de Justicia a través de la acción de protección constitucional- es necesario exponer ciertas consideraciones: A.- En primer término, no hay constancia ninguna, -ni siquiera existen indicios- de que alguna persona en particular, haya visto menoscabadas sus expectativas frente al llamado a concurso efectuado por la Alcaldía para llenar el cargo de arquitecto. Tampoco se cuenta con antecedentes de que alguien haya objetado ese curso administrativo de acción y su resultado final, el nombramiento del recurrente, argumentando que había otra persona con mejor derecho a través del mecanismo de ascenso. Quienes no salieron designados acataron el procedimiento utilizado, sin objetarlo como improcedente o inadecuado y perjudicial para quien podía ascender al grado de que se trata. B.- Más allá de la irregularidad de forma observada por la Contraloría General de la República, vinculada a la improcedencia del llamado a concurso, este proceder administrativo, decidido seguramente de buena fe por la autoridad respectiva, se llevó a cabo con apego a la legalidad, tanto en el fondo como en la forma. C.- Resulta del todo evidente que para adoptar una decisión de tanta trascendencia como es la invalidar un concurso y revocar el nombramiento del funcionario municipal que fue declarado vencedor en ese certamen, priv 1ndosele de todos los derechos inherentes a esa categoría, incidiendo con esa sanción no sólo en la esfera de intereses personales de ese funcionario, sino de todos los administrados respecto de quienes pudo haber actuado en el ejercicio de sus funciones, era menester una cabal comprobación de que las irregularidades ocurridas habían producido un perjuicio concreto y relevante, que justificase sobreponer el principio de legalidad a la indispensable prudencia del acto administrativo, a la buena fe y el respeto por los derechos adquiridos. Atendido el tiempo transcurrido desde el nombramiento del actor, no cabe duda que la invalidación actual de su designación implicaría una arbitrariedad de mayores proporciones, que los principios de certeza, estabilidad funcionaria y equidad obligan a precaver. DECIMO QUINTO: Que, de todos los antecedentes de hecho tenidos a la vista y razonamientos dogmáticos y jurisprudenciales acogidos, es dable concluír que la actuación del recurrido, de dejar sin efecto el Decreto Alcaldicio mediante el cual se había nombrado al recurrente en el cargo de arquitecto, grado 6º, ha sido arbitraria y lesiva para el derecho de propiedad-garantizado por el artículo 19 Nº 24 de la Carta Política- de que ha sido titular don Paulo Bahamondes Águila desde que asumió sus funciones, a quien, por ende, ha de dispensarse la protección constitucional que ha impetrado. Y VISTOS ADEMAS, lo preceptuado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre esta materia, SE ACOGE el recurso deducido a fojas 11 por Paulo Bahamondes Águila, sin costas, y se declara que se deja sin efecto el decreto alcaldicio Nº 099,de 23 de octubre de 2003,de la Municipalidad de Melipilla ,debiendo mantenerse al recurrente en el cargo y grado para el cual fue nombrado por decreto Nº 052,de 30 de abril de 2002. Regístrese, notifíquese, comuníquese y archívese en su oportunidad. Redacción del Abogado Integrante señor Carlos KunsemLoebenfelder No firma la Ministro Sra. Margarita Herreros Martínez, no obstante haber entrado a la vista de la causa y al acuerdo, por hallarse en comisión de servicio. Nº 333-2003. Pronunciado por las Ministros Sra. Margarita Herreros Martínez, Sra. Inés Martínez Henríquez y el Abogado Integrante Sr. Carlos KunsemLoebenfelder. Autoriza Sra. Marta Sepúlveda, Secretaria Titular. San Miguel, veintitrés de marzo de dos mil cuatro, notifiqué por el estado diario la resolución precedente