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martes, 30 de junio de 2015

Acceso a la información. Alcance del deber de reserva de información del artículo 7º de la Ley General de Bancos. Deber de reserva que alcanza a la SBIF y a sus funcionarios. Causal de secreto o reserva de tratarse de información que una ley de quórum calificado haya declarado reservada o secreta. Información requerida que puede comprometer la eficacia de la fiscalización desarrollada por la SBIF

Santiago, uno de junio de dos mil quince.

Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en lo principal de fojas 9 don Francisco Zúñiga Urbina, en representación de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, deduce recurso de queja en contra de los Ministros de la Novena Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago señor Alfredo Pfeiffer Richter, señor Omar Astudillo Contreras y el Abogado Integrante señor Eugenio Benítez Ramírez, quienes por sentencia de 12 de noviembre de 2013 rechazaron el reclamo de ilegalidad interpuesto por la quejosa en contra de la decisión de amparo rol C306-13 emitida por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia con ocasión de una solicitud de acceso a información de don Mario Correa Pérez.

Expresa la referida Superintendencia que con fecha 26 de enero de 2013 la persona recién mencionada le efectuó una solicitud de información, requerimiento que fue respondido negativamente, lo que motivó que recurriera de amparo ante el Consejo para la Transparencia, el cual en lo pertinente a este recurso de queja dispuso la entrega de la siguiente información:
-Los documentos en que conste la cantidad de fiscalizaciones, auditorías o revisiones efectuadas a 
bancos u otras instituciones financieras, entre los años 2010 a 2012, presentados en forma mensual, indicando entidad o conglomerado financiero evaluado, detallando mensualmente la cantidad de revisiones con o sin observaciones;
-La identidad de los diez conglomerados financieros que la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras haya identificado, ya sea en estudios realizados por el mismo órgano o a través de reuniones de Comités de Superintendentes o Comité de Estabilidad Financiera y, en caso de corresponder a un número distinto, la entrega de los conglomerados efectivamente identificados, o en su caso se señale que derechamente no existe dicha información. 
Ante esta determinación la Superintendencia presentó un reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, expresando que concurre la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, esto es, la existencia de una ley de quórum calificado que establece la reserva de la información, de acuerdo a los motivos que precisa el artículo 8° de la Constitución Política de la República. En efecto, indicó la reclamante, el artículo 7° de la Ley General de Bancos establece un deber de reserva de información sobre los diversos aspectos vinculados a la actividad fiscalizadora que lleva a cabo en el mercado financiero y bancario.
En su informe, el Consejo para la Transparencia respondió que lo que se dispuso entregar consiste en información estadística referida a la cantidad de fiscalizaciones, revisiones o auditorías efectuadas por la Superintendencia a entidades financieras en el período y términos reseñados, y a la identidad de los fiscalizados, de modo que no advierte de qué forma se podría producir una infracción al deber funcionario de reserva que contempla el artículo 7° de la Ley General de Bancos. 
Añade que no se ha requerido información sobre el contenido de los informes ni de las observaciones, sino únicamente información estadística, por lo que al no haber aportado la Superintendencia antecedentes específicos que permitan configurar una afectación al debido cumplimiento de sus funciones, se estimó por el Consejo para la Transparencia que no concurría la causal de reserva alegada, más aún cuando la información que se debe proporcionar no tiene nada de “estratégica” para el desarrollo de sus funciones.
    Segundo: Que por sentencia de 12 de noviembre de 2013 la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó el reclamo de ilegalidad interpuesto, fundándose en que el citado artículo 7° de la Ley General de Bancos no puede ser considerado como una norma de reserva de información, sino que como un deber orientado sólo a los funcionarios, deber que no implica automáticamente que la información sea reservada. En el considerando sexto de la sentencia que se censura se expuso lo siguiente: “Del tenor del artículo 7° de la Ley General de Bancos fluye que no se asigna un carácter reservado per se a la documentación que obra en poder de la Superintendencia, sino que se dispone algo diferente: una obligación funcionaria de reserva, un deber de secreto para los profesionales y funcionarios que se desempeñen en dicho órgano de la Administración. Por ende, se trata de un imperativo personal o subjetivo que no alcanza de modo indefectible al objeto mismo (los informes, los hechos, negocios o situaciones). Tanto es el énfasis personal, que la norma dispone, como mecanismo para hacer efectiva la obligación, el establecimiento de responsabilidades penales para quienes infringen ese deber. En otras palabras, se contempla allí un deber funcionario de reserva que no trae consigo, como consecuencia automática, que la información también lo sea”. 
     Por su parte, el fundamento séptimo del mismo fallo se refirió a que la supuesta reserva del artículo 7° se haría sustentar por la Superintendencia en la necesidad de proteger la efectividad de la estrategia de fiscalización, porque si ella es conocida, los entes fiscalizados quedarían en condiciones de evitarla. En rigor, sostienen los jueces recurridos, esto se traduce en invocar la afectación del debido cumplimiento de las funciones del órgano, lo que configura una causal distinta de la que se ha hecho valer, esto es, la del artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia. Pero acontece, expresan los magistrados, que el artículo 28 de ese texto legal establece que los órganos de la Administración del Estado no tienen derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo para la Transparencia que otorgue acceso a la información que aquellos hubiesen denegado cuando la negativa se hubiere fundado en la aludida causal del número 1° del artículo 21. Es decir, la Corte de Apelaciones carece de competencia para revisar ese aspecto cuando quien deduce el reclamo es un órgano de la Administración, calidad que reviste la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.  
     Tercero: Que las faltas o abusos graves sobre las 
que se construye este arbitrio disciplinario se hacen consistir en la contravención del artículo 7° de la Ley General de Bancos por tratarse de una norma de quórum calificado que establece reserva de información relacionada con la actividad de fiscalización de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, todo de acuerdo a lo estipulado en el artículo 8° de la Constitución Política de la República, constituyéndose en una excepción –de conformidad al artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia- a las reglas de acceso a la información pública. 
    Y, por otra parte, pone de manifiesto la quejosa que el recurso de reclamación interpuesto por ella no se basa en ninguna otra causal diferente a la existencia de esta norma de quórum calificado que establece reserva de información, por lo que es errado desechar o restar validez a dicho recurso de reclamación en base a que se habría alegado en verdad una causal respecto de la que la Corte de Apelaciones no es competente.  
    Cuarto: Que conforme al artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en falta o abuso grave, constituido por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.
    Quinto: Que, en el presente caso, el mérito de los antecedentes no permite concluir que los jueces recurridos –al decidir como lo hicieron- hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir para enmendar lo obrado mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte.
   Sexto: Que lo anteriormente concluido no significa necesariamente compartir la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho efectuada por los funcionarios reclamados, en lo que respecta al fundamento del recurso de queja.

     Y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 9.
    Sin perjuicio de lo resuelto esta Corte procederá en uso de sus facultades para obrar de oficio, conforme a lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, a analizar los antecedentes en que incide la resolución impugnada para los efectos de un eventual pronunciamiento de oficio.
    1°- Que el artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285 dispone que es causal de secreto o reserva conforme a la 
cual puede denegarse total o parcialmente el acceso a la información: “5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política”. En este caso, la ley de quórum calificado invocado por la reclamante es la del artículo 7° de la Ley General de Bancos, que prescribe: “Queda prohibido a todo empleado, agente o persona que a cualquier título preste servicios en la Superintendencia, revelar cualquier detalle de los informes que haya emitido, o dar a personas extrañas a ella noticia alguna acerca de cualesquiera hechos, negocios o situaciones de que hubiere tomado conocimiento en el desempeño de su cargo. En el caso de infringir esta prohibición, incurrirá en la pena señalada en los artículos 246 y 247 del Código Penal”. 
   2°- Que la discusión se circunscribe a determinar si el artículo 7° de la Ley General de Bancos –cuya condición de ley de quórum calificado no ha sido controvertida en estos autos- establece un deber de reserva de información y, por tanto, si concurre o no la causal del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia en virtud de aplicarse el anterior precepto. 
  3°- Que como se advierte del tenor del artículo 7° que se ha transcrito, se trata de una regla de contenido amplio. En cuanto a los obligados, comprende a todo “empleado, delegado, agente o persona que a cualquier título preste servicios en la Superintendencia”. En cuanto al contenido de la información, abarca “cualquier detalle de los informes que haya emitido” y “acerca de cualesquiera hechos, negocios o situaciones de que hubiere tomado conocimiento en el desempeño de su cargo”. 
   4°- Que en razón de esa misma amplitud su interpretación no puede ser restrictiva, desde que la aplicación del contenido de una regla debe ceñirse a lo que en ella está efectivamente establecido, sea o no excepcional. 
   5°- Que esa formulación amplia del citado artículo 7° importa que el deber de reserva alcanza no sólo a los funcionarios de la Superintendencia, sino también al órgano en cuanto tal, puesto que la regla en análisis no distingue al respecto y porque es innegable que la información a la que acceden todos quienes se desempeñan en ese organismo la obtienen en virtud de pertenecer a él, no en su condición de personas naturales. Así, concluir que el deber recae sólo en los funcionarios que la integran y no en el órgano es privar de sentido a una 
norma que persigue precisamente asegurar la reserva de la información a la que accede la Superintendencia con motivo de la sensible tarea de fiscalización que realiza. De manera que con este postulado no se pretende extender la norma a otras hipótesis no previstas en ella. 
   6°- Que, en efecto, no tendría sentido mantener un deber de abstención de los funcionarios si es que se considerara posible divulgar la misma información por otros medios, o por la vía de otros organismos, o por la sede de una normativa distinta como puede ocurrir con los mecanismos previstos en la Ley de Transparencia.
   7°- Que en el mismo sentido ya expresado cabe consignar que es la propia Ley General de Bancos la que se ha ocupado de establecer las excepciones a la regla de reserva que instituye el referido artículo 7°. Así, el artículo 14 del mismo cuerpo legal prescribe: “No obstante lo dispuesto en el artículo 7° y sin perjuicio de las normas sobre secreto bancario contenidas en el artículo 54, la Superintendencia deberá proporcionar informaciones sobre las entidades fiscalizadas al Ministro de Hacienda y al Banco Central de Chile”. 
   Este último precepto, al sindicar como destinataria a la Superintendencia en cuanto institución, desvirtúa la tesis de que el artículo 7° contenga un mero deber 
funcionario, pues expresamente señala y se define como una norma de excepción al artículo 7° de la Ley General de Bancos, de lo que se desprende claramente que esta última disposición establece la reserva institucional sobre determinada información y no un simple deber de abstención de los funcionarios. 
    8°- Que, en concordancia con lo expuesto, la información ordenada entregar está cubierta por la causal que se invoca del artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285, en atención a consideraciones de “interés general”, circunstancia que constituye uno de los cuatro supuestos previstos en el inciso segundo del artículo 8° de la Constitución Política de la República para disponer la reserva de información, y ello ciertamente porque la información solicitada puede comprometer la eficacia de la fiscalización que desarrolla la Superintendencia, desde que a partir de ella puede elaborarse un completo análisis de los criterios y estrategias de revisión de los entes sujetos a su control. No se trata de información inocua o meramente estadística relativa al funcionamiento de un servicio público, sino que tiene directa relación con la actividad de fiscalización que despliega la Superintendencia para el adecuado funcionamiento del mercado bancario y financiero. 
    9°- Que de este modo, en concepto de esta Corte, lo decidido por el Consejo para la Transparencia no se ajusta a lo dispuesto en la legislación que regula esta materia, lo que torna en ilegal la resolución que se analiza. 

    Por estos fundamentos y actuando esta Corte de oficio, se deja sin efecto la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago de doce de noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 160, en los autos Rol N° 5288-2013, decidiéndose en su lugar que se acoge la reclamación interpuesta por la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en contra de la decisión del Consejo para la Transparencia, Rol C306-13, de fecha veintiuno de junio de dos mil trece, declarándose en consecuencia que se deniega el acceso a la información solicitada por Marco Correa Pérez. 

    Se previene que el Ministro señor Pierry no comparte los fundamentos que sustentan la decisión que antecede, pero concurre a ella teniendo únicamente en consideración la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 5° de la Ley de Transparencia que, para el asunto que se ventila en esta sede, decretó el Tribunal Constitucional mediante sentencia de quince de enero de dos mil quince. 

   Ello por cuanto el Consejo para la Transparencia se asiló precisamente en dicha norma para justificar la entrega de la información que fuera requerida a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras por don Marco Correa Pérez, según se lee del considerando sexto de la Decisión de Amparo Rol C306-13.

Regístrese y agréguese copia autorizada de esta resolución a la causa tenida a la vista, la que será devuelta en su oportunidad.

Redacción a cargo de la Ministro señora Egnem y de la prevención, su autor.

Rol N°13.182-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. Santiago, 01 de junio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a uno de junio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.