Santiago,
veinticuatro
de enero de dos mil trece.
Vistos y teniendo
adem谩s presente:
Primero:
Que, en primer t茅rmino, deben consignarse los siguientes
antecedentes del procedimiento administrativo seguido por la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles para la aplicaci贸n
de sanciones en contra de la reclamante, HQI Transelec S.A., por
supuestas infracciones a la normativa el茅ctrica:
1.-Por Resoluci贸n
Exenta N° 1117 de fecha 30 de junio de 2005 se procedi贸 a imponer a
la empresa las siguientes sanciones: a) una multa equivalente a 560
unidades tributarias anuales en su condici贸n de empresa integrante
del CDEC-SIC por no coordinarse para preservar la seguridad de
servicio en el sistema el茅ctrico, seg煤n se ha determinado en la
investigaci贸n de la falla generalizada ocurrida el d铆a 7 de
noviembre de 2003, lo que constituye una transgresi贸n a lo dispuesto
en el art铆culo 81 N° 1 del D.F.L. N° 1 de 1982 del Ministerio de
Miner铆a, disposici贸n que se complementa y desarrolla en el art铆culo
165 del D.S. N° 327/97 de Miner铆a, en relaci贸n con el articulo 185
del mismo, por no haber coordinado la operaci贸n de unidades
generadoras, l铆neas de transporte y transformadores de interconexi贸n
ante circunstancias de operaci贸n imprevistas, configur谩ndose de
esta manera una infracci贸n grav铆sima, toda vez que se trata en la
especie de una demora injustificada en la recuperaci贸n del servicio
en el sistema interconectado central en los t茅rminos indicados en el
art铆culo 15 de la Ley N° 18.410; y b) una multa ascendente a la
suma de 560 unidades tributarias anuales en su condici贸n de
propietaria de las instalaciones, por operar 茅stas sin sujeci贸n a
la programaci贸n de la operaci贸n impartida por el CDEC-SIC, sin
causa justificada, seg煤n se ha determinado en la investigaci贸n
antes referida, lo que constituye una transgresi贸n a lo dispuesto en
el art铆culo 324 letra b) del D.S. N° 327/97 del Ministerio de
Miner铆a.
2.- El d铆a 11 de
julio de 2005 la reclamante interpuso recurso de reposici贸n en
contra de la resoluci贸n sancionatoria.
3.-Con fecha 24 de
agosto de 2009 por Resoluci贸n Exenta N° 1565 se desestim贸 el
mencionado recurso de reposici贸n
Segundo: Que
la Ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos
Administrativos que rigen los Actos de los 脫rganos de la
Administraci贸n del Estado, define en el art铆culo 18 inciso primero
el procedimiento administrativo se帽alando que "es una sucesi贸n
de actos tr谩mite vinculados entre s铆, emanados de la Administraci贸n
y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal". El inciso segundo
expresa: “El procedimiento administrativo consta de las siguientes
etapas: iniciaci贸n, instrucci贸n y finalizaci贸n”. A su turno, el
inciso primero del art铆culo 40 estatuye: “Pondr谩n t茅rmino al
procedimiento la resoluci贸n final, el desistimiento, la declaraci贸n
de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud,
cuando tal renuncia no est茅 prohibida por el ordenamiento jur铆dico”.
A su vez, el art铆culo 41 inciso primero se帽ala: “La resoluci贸n
que ponga fin al procedimiento decidir谩 las cuestiones planteadas
por los interesados”. En tanto el inciso cuarto dispone: “Las
resoluciones contendr谩n la decisi贸n, que ser谩 fundada. Expresar谩n,
adem谩s, los recursos que contra la misma procedan, 贸rgano
administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo
para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar cualquier otro que estimen oportuno”. Por 煤ltimo, es
necesario apuntar que el art铆culo 59 prescribe: “El recurso de
reposici贸n se interpondr谩 dentro del plazo de cinco d铆as ante el
mismo 贸rgano que dict贸 el acto que se impugna; en subsidio, podr谩
interponerse el recurso jer谩rquico.
Rechazada total o
parcialmente una reposici贸n, se elevar谩 el expediente al superior
que corresponda si junto con 茅sta se hubiere interpuesto
subsidiariamente recurso jer谩rquico.
Cuando no se deduzca
reposici贸n, el recurso jer谩rquico se interpondr谩 ante el superior
jer谩rquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los
5 d铆as siguientes a su notificaci贸n.
No proceder谩
recurso jer谩rquico contra los actos del Presidente de la Rep煤blica,
de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de
los servicios p煤blicos descentralizados.
En estos casos, el
recurso de reposici贸n agotar谩 la v铆a administrativa.
La autoridad llamada
a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos
anteriores tendr谩 un plazo no superior a 30 d铆as para resolverlos.
Si se ha deducido
recurso jer谩rquico, la autoridad llamada a resolverlo deber谩 o铆r
previamente al 贸rgano recurrido el que podr谩 formular sus descargos
por cualquier medio, escrito o electr贸nico.
La resoluci贸n que
acoja el recurso podr谩 modificar, remplazar o dejar sin efecto el
acto impugnado”.
Tercero: Que
de esta rese帽a normativa aparece que en virtud del recurso de
reposici贸n los interesados pueden prorrogar la etapa de finalizaci贸n
del procedimiento administrativo para que la misma Administraci贸n
aclare, modifique o deje sin efecto la decisi贸n. Esta 煤ltima fase
materializa el denominado principio de impugnaci贸n de los actos
administrativos y que se manifiesta en la disposici贸n de los
recursos establecidos en la Ley de Bases de Procedimientos
Administrativos o en las leyes especiales. En la especie, el
interesado hizo valer el recurso de reposici贸n establecido en el
art铆culo 18 A de la Ley N° 18.410 ante la misma Superintendencia de
Electricidad y Combustibles con el fin de que dejara sin efecto la
decisi贸n, teniendo dicho 贸rgano un plazo de diez d铆as h谩biles
para resolver el recurso.
Cuarto:
Que, sin embargo, es posible apreciar que la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles dej贸 transcurrir m谩s de cuatro a帽os
para emitir la decisi贸n terminal desde que la empresa impugnara por
reposici贸n administrativa la resoluci贸n sancionatoria. Tal plazo
excede no s贸lo el determinado legalmente, sino que todo l铆mite de
razonabilidad, contrariando diversos principios del derecho
administrativo obligatorios para la Administraci贸n, los que adem谩s
tienen consagraci贸n legislativa.
As铆, en efecto, la
tardanza inexcusable de la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles afect贸 en primer t茅rmino el principio del debido
proceso, pues resulta indudable que para que exista un procedimiento
racional y justo la decisi贸n final debe ser oportuna.
Quinto:
Que, asimismo, se vulnera el principio de la eficacia y eficiencia
administrativa, consagrado en diversas disposiciones de la Ley N°
18.575 Org谩nica Constitucional de Bases Generales de la
Administraci贸n del Estado.
A este respecto, el
art铆culo 3 inciso 2潞 dispone que “La Administraci贸n del Estado
deber谩 observar los principios de responsabilidad, eficiencia,
eficacia, coordinaci贸n, impulsi贸n de oficio del procedimiento,
impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad,
transparencia y publicidad administrativas, y garantizar谩 la debida
autonom铆a de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus
propios fines espec铆ficos, respetando el derecho de las personas
para realizar cualquier actividad econ贸mica en conformidad con la
Constituci贸n Pol铆tica y las leyes”.
A su vez, el
art铆culo 5潞 inciso 1潞 precept煤a que: “Las autoridades y
funcionarios deber谩n velar por la eficiente e id贸nea administraci贸n
de los medios p煤blicos y por el debido cumplimiento de la funci贸n
p煤blica”.
Por otra parte, el
art铆culo 11 de la misma ley relaciona la eficiencia y eficacia con
la oportunidad en que se realiza la actuaci贸n administrativa, al
disponer que “Las autoridades y jefaturas, dentro del 谩mbito de su
competencia y en los niveles que corresponda, ejercer谩n un control
jer谩rquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la
actuaci贸n del personal de su dependencia.
Este control se
extender谩 tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los
fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de
las actuaciones”.
Y, por 煤ltimo, el
art铆culo 53 vincula los principios de eficiencia y eficacia con la
probidad administrativa al establecer que: “El inter茅s general
exige el empleo de medios id贸neos de diagn贸stico, decisi贸n y
control, para concretar, dentro del orden jur铆dico, una gesti贸n
eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del
poder p煤blico por parte de las autoridades administrativas; en lo
razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecuci贸n
de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad 茅tica
y profesional de la administraci贸n de los recursos p煤blicos que se
gestionan; en la expedici贸n en el cumplimiento de sus funciones
legales, y en el acceso ciudadano a la informaci贸n administrativa,
en conformidad a la ley”.
Sexto:
Que, adem谩s, la ineficiencia administrativa demostrada con la
tardanza antes descrita vulnera el principio de celeridad consagrado
en el art铆culo 7潞 de la Ley N潞 19.880 sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos, que dispone que: “El procedimiento,
sometido al criterio de celeridad, se impulsar谩 de oficio en todos
sus tr谩mites. Las autoridades y funcionarios de los 贸rganos de la
Administraci贸n del Estado deber谩n actuar por propia iniciativa en
la iniciaci贸n del procedimiento de que se trate y en su prosecuci贸n,
haciendo expeditos los tr谩mites que debe cumplir el expediente y
removiendo todo obst谩culo que pudiere afectar a su pronta y debida
decisi贸n”.
Esta demora tambi茅n
vulnera el principio conclusivo establecido en el art铆culo 8 de la
Ley N° 19.880, pues desvirt煤a el fin 煤ltimo del procedimiento
administrativo que consiste en que: “la Administraci贸n dicte un
acto decisorio que se pronuncie sobre la cuesti贸n de fondo y en el
cual exprese su voluntad”.
Asimismo, infringe
el principio de la inexcusabilidad establecido en el art铆culo 14 de
la citada ley sobre procedimientos administrativos, que dispone que
“La Administraci贸n estar谩 obligada a dictar resoluci贸n expresa
en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su
forma de iniciaci贸n. Requerido un 贸rgano de la Administraci贸n para
intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviar谩 de
inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer seg煤n el
ordenamiento jur铆dico, informando de ello al interesado. En los
casos de prescripci贸n, renuncia del derecho, abandono del
procedimiento o desistimiento de la solicitud, as铆 como la
desaparici贸n sobreviniente del objeto del procedimiento, la
resoluci贸n consistir谩 en la declaraci贸n de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicaci贸n de los hechos producidos y las
normas aplicables”.
S茅ptimo:
Que si bien el t茅rmino de diez d铆as h谩biles de que dispone la
Superintendencia para
resolver
la reposici贸n en contra
de las resoluciones que apliquen sanciones de acuerdo al art铆culo 18
A de la Ley N° 18.410 no
es un plazo fatal y por tanto su incumplimiento en principio s贸lo
generar谩 las responsabilidades administrativas correspondientes, no
cabe duda que la vulneraci贸n abierta de los principios se帽alados en
los considerandos anteriores ha de tener un efecto jur铆dico en el
procedimiento administrativo.
Octavo:
Que el efecto jur铆dico aludido no puede ser otro que una especie de
“decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio”,
esto es, su extinci贸n y p茅rdida de eficacia.
El decaimiento se ha
definido como la extinci贸n de un acto administrativo provocada por
circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho, que afectan su
contenido jur铆dico torn谩ndolo in煤til o abiertamente ileg铆timo.
El elemento de hecho
sobreviniente en el caso de autos es el tiempo excesivo transcurrido
para la declaraci贸n de responsabilidad de la empresa sujeta a
supervisi贸n y la consecuente decisi贸n terminal sobre la imposici贸n
de una sanci贸n, que excedi贸 los cuatro a帽os contados desde que se
interpusiera reposici贸n administrativa en contra de la resoluci贸n
sancionatoria. Ello ha afectado el contenido jur铆dico del
procedimiento administrativo transform谩ndolo abiertamente en
ileg铆timo.
Noveno:
Que en la b煤squeda de un criterio rector para dar por establecido el
decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso del
tiempo, habr谩 de considerarse s贸lo a modo de referencia los plazos
que el derecho administrativo contempla para situaciones que puedan
asimilarse. Si de acuerdo a lo dispuesto en el art铆culo 53 inciso
primero de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos el
plazo que tiene la Administraci贸n para invalidar sus actos
administrativos es de dos a帽os, resulta l贸gico sostener que el
abandono del procedimiento administrativo sancionador por parte de la
Administraci贸n, al no establecer la responsabilidad infraccional de
una empresa sujeta a su fiscalizaci贸n durante un lapso similar,
contado desde el momento de hallarse en condiciones de emitir un
pronunciamiento terminal decisorio -fecha en que se interpone el
recurso de reposici贸n- produce el decaimiento del procedimiento
administrativo y la extinci贸n del acto administrativo sancionatorio,
perdiendo por lo tanto su eficacia.
D茅cimo:
Que desde otra perspectiva se ha de considerar que el objeto jur铆dico
del acto administrativo, cual es la multa impuesta, producto del
tiempo excesivo transcurrido se torna in煤til, puesto que la sanci贸n
administrativa tiene principalmente una finalidad
preventivo-represora. En efecto, con ella se persigue el desaliento
de futuras conductas il铆citas similares, se busca reprimir la
conducta contraria a derecho y restablecer el orden jur铆dico
previamente quebrantado por la acci贸n del transgresor. Pasados
cuatro a帽os sin actuaci贸n administrativa alguna -como aconteci贸 en
la especie- carecer谩 de eficacia la sanci贸n, siendo in煤til para el
fin se帽alado y quedando vac铆a de contenido y sin fundamento
jur铆dico que la legitime.
Y ser谩 abiertamente
ileg铆tima pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a
los principios de derecho administrativo que se producen con la
dilaci贸n indebida e injustificada.
En consecuencia, las
razones expresadas m谩s las indicadas por el tribunal a quo llevan a
concluir que se ha producido la extinci贸n de las resoluciones
exentas N° 1117 y N° 1565 de 30 de junio de 2005 y 24 de agosto de
2009, respectivamente, emitidas por la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles, en virtud del “decaimiento del proceso
administrativo sancionador”.
Y de conformidad
asimismo a lo dispuesto en el art铆culo 19 de la Ley N° 18.410, se
confirma,
en lo apelado, la sentencia de nueve de julio de dos mil doce,
escrita a fojas 241.
Se previene que el
Ministro se帽or Mu帽oz concurre al acuerdo, pero teniendo 煤nicamente
en consideraci贸n:
PRIMERO:
Que la legislaci贸n distingue entre las fases administrativas y
jurisdiccionales de los procedimientos contencioso administrativos.
Por su parte, en
relaci贸n con la primera etapa, la Ley 19.880 “establece y regula
las bases del procedimiento administrativo de los actos de la
Administraci贸n del Estado” (art. 1°). Regula igualmente en su
Cap铆tulo I lo relativo a las disposiciones generales, debiendo, en
lo pertinente, atender a lo dispuesto en el art铆culo 8° que se
reconoce el principio conclusivo, conforme al cual todo
“procedimiento administrativo est谩 destinado a que la
Administraci贸n dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la
cuesti贸n de fondo y en el cual exprese su voluntad”, que, por lo
mismo se ve complementado en el inciso tercero del art铆culo 14, por
el principio de inexcusabilidad, que ante la terminaci贸n de un
procedimiento a煤n por causales extraordinarias corresponde dejar
expresada esta circunstancia, disponiendo al efecto : “En los casos
de prescripci贸n, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, as铆 como la desaparici贸n
sobreviniente del objeto del procedimiento, la resoluci贸n consistir谩
en la declaraci贸n de la circunstancia que concurra en cada caso, con
indicaci贸n de los hechos producidos y las normas aplicables”.
Es relevante que la
ley establezca como causal extraordinaria de t茅rmino del
procedimiento “la desaparici贸n sobreviniente del objeto del
procedimiento”, todo lo cual es complementado por el art铆culo 40,
respecto de la conclusi贸n del procedimiento, dispone que terminar谩
normalmente por la “resoluci贸n final”, pero tambi茅n por las
causales extraordinarias de desistimiento, abandono y renuncia al
derecho en que se funde la solicitud, cuando no est茅 prohibida la
renuncia, y tambi茅n “producir谩 la terminaci贸n del procedimiento
la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”,
la que deber谩 ser declarada por resoluci贸n fundada. En este
contexto el inciso quinto del art铆culo 41 dispone: “En ning煤n
caso podr谩 la Administraci贸n abstenerse de resolver so pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales
aplicables al caso, aunque podr谩 resolver la inadmisibilidad de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
ordenamiento jur铆dico o manifiestamente carentes de fundamento”.
La ley regula la
renuncia, el desistimiento y el abandono del procedimiento
administrativo, en el entendido que todas estas causales recaen en
los casos que aqu茅l se inici贸 por requerimiento del administrado.
En tales circunstancias no es posible declarar el abandono en
procedimientos iniciados de oficio por la Administraci贸n (art.42 y
43), se excluye igualmente esta declaraci贸n “cuando la cuesti贸n
suscitada afecte al inter茅s general o fuera conveniente continuarla
para su definici贸n y esclarecimiento”.
En otro sentido es
preciso destacar que el cumplimiento de los plazos en la ley 19.880
“u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de
la Administraci贸n en la tramitaci贸n de los asuntos, as铆 como los
interesados en los mismos” (art. 23); fij谩ndose los plazos m谩ximos
de respuesta y la posibilidad que el interesado solicite la
certificaci贸n que la solicitud se encuentra en estado de resolverse,
originando responsabilidad administrativa la “prolongaci贸n
injustificada de la certificaci贸n” (art. 24); para hacer
referencia expresa al silencio administrativo, de forma tal que los
plazos “se computar谩n desde el d铆a siguiente a aqu茅l en que se
notifique o publique el acto de que se trate o se produzca su
estimaci贸n o su desestimaci贸n en virtud del silencio
administrativo” (art. 25); pudiendo ampliarse los plazos en que no
se encuentre prohibido y que est茅n vigentes, lo que se podr谩 hacer
de oficio o a petici贸n de parte, sin exceder la mitad de los mismos
y en “ning煤n caso podr谩 ser objeto de ampliaci贸n un plazo ya
vencido” (art. 26), expresando perentoriamente en el art铆culo 27:
“Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento
administrativo no podr谩 exceder de 6 meses, desde su iniciaci贸n
hasta la fecha en que se emita la decisi贸n final”.
Vinculado con lo
anterior, se regula el silencio administrativo, en el art铆culo 64,
desde el prisma positivo, en que se llega a acoger la solicitud del
administrado, previa denuncia de esta circunstancia a la autoridad
competente de resolver el requerimiento y transcurrido que sea el
plazo de cinco d铆as, oportunidad en que “la solicitud del
interesado se entender谩 aceptada” si no ha existido
pronunciamiento de la autoridad. En el art铆culo 65 se desarrolla el
silencio negativo, en que el requerimiento a la Administraci贸n se
entiende rechazado, limitado a las peticiones de car谩cter
patrimonial y que afecte los intereses fiscales o la Administraci贸n
act煤e de oficio, “cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o
revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de
alguna persona el derecho de petici贸n consagrado en el numeral 14
del art铆culo 19 de la Constituci贸n Pol铆tica”. La consecuencia
que los actos concluyan por aplicaci贸n del silencio positivo o
negativo de la Administraci贸n, es que 茅stas circunstancias
producir谩n los mismos efectos “que aqu茅llos que culminaren con
una resoluci贸n expresa de la Administraci贸n, desde la fecha de la
certificaci贸n respectiva” (art. 66).
Por 煤ltimo, el
art铆culo 54, inciso segundo ordena que interpuesta “la reclamaci贸n
se interrumpir谩 el plazo para ejercer la acci贸n jurisdiccional”,
el cual volver谩 a computarse “desde la fecha en que se notifique
el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamaci贸n se
entienda desestimada por el transcurso del plazo”.
De esta forma, la
fase administrativa de todo procedimiento, respecto a su
sustanciaci贸n reposa, a lo menos, en los siguientes supuestos:
a.- Acci贸n de
oficio. Teniendo presente lo dispuesto respecto de la iniciaci贸n
(art. 29) y la sustanciaci贸n (art. 34), pero especialmente derivado
de los principios conclusivo (art. 8°) e inexcusabilidad (art. 14),
el procedimiento est谩 destinado a obtener que la Administraci贸n
emita pronunciamiento sobre las materias que 茅ste trata, emita una
resoluci贸n final, raz贸n por la que se dota a la Administraci贸n de
acci贸n de oficio en el procedimiento;
b.- A la
Administraci贸n le vinculan los plazos y en especial el t茅rmino
m谩ximo de respuesta, el que la ley establece para el procedimiento
propiamente tal en seis meses (art. 27), desde la iniciaci贸n y hasta
la decisi贸n final, con la sola excepci贸n, la que en todo caso
deber谩 probarse, de caso fortuito o fuerza mayor;
c.- La demora
injustificada por parte de la Administraci贸n da origen a
responsabilidad, sin perjuicio de aplicar positiva o negativamente el
silencio como causal de t茅rmino del procedimiento.
d.- Se regula
expresamente que “producir谩 la terminaci贸n del procedimiento la
imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”
(arts. 14, inciso final y 40, inciso segundo).
e.- La iniciaci贸n
del procedimiento tiene como efecto interrumpir cualquier plazo para
ejercer acciones ante la autoridad jurisdiccional. Los plazos
volver谩n a computarse (art. 54).
SEGUNDO:
Que en el Mensaje del Proyecto de Ley enviado por el Ejecutivo, se
lee:
“2.
Los plazos en el procedimiento administrativo.
“Por
mucho que est茅n reguladas las etapas que lo componen, un
procedimiento sin plazos, no funciona. En efecto, mediante los plazos
se logra fijar un l铆mite temporal a las distintas etapas o a los
diferentes tr谩mites por los que pasa un acto administrativo antes de
surgir al mundo del derecho.”
“De
ah铆 que el plazo sea definido como aquel espacio de tiempo que fija
el ordenamiento jur铆dico para que un 贸rgano de la administraci贸n
ejerza sus potestades o para que un particular que se vincula con
dichos 贸rganos, ejerza sus derechos o cumpla sus obligaciones.”
“Mientras
en el derecho privado prevalecen los plazos convencionales, en el
derecho p煤blico los plazos son fijados por la ley o el reglamento.”
“Sin
embargo, la inexistencia de una regulaci贸n del procedimiento
administrativo ha llevado a que sea la doctrina y la jurisprudencia
de la Contralor铆a General de la Rep煤blica las que definan los
elementos centrales de los plazos para la Administraci贸n. Estos
pueden sintetizarse en dos.”
“En
primer lugar, se sostiene que para el cumplimiento de sus fines, la
Administraci贸n no puede concebirse, en principio, como supeditada a
un plazo determinado, m谩s all谩 del cual la Administraci贸n se ver铆a
impedida de actuar.”
“Ello,
se agrega, derivar铆a en un perjuicio del inter茅s general, que exige
que cada vez que las circunstancias lo hagan necesario, la
Administraci贸n provea adecuada y oportunamente a la soluci贸n de las
necesidades p煤blicas.”
“De
ah铆 que se concluya que requerida legalmente a prestar un servicio
que la ley ha puesto a su cargo, la Administraci贸n no puede
v谩lidamente negarse a actuar, no otorg谩ndolo a pretexto de que haya
transcurrido el plazo dentro del cual debi贸 responder al
requerimiento de que fue objeto; en este caso, su obligaci贸n de
actuar no puede encontrarse sujeta a prescripci贸n.”
“En
el derecho p煤blico, se sostiene, las obligaciones que se imponen a
la Administraci贸n tienen relevancia colectiva y ello origina un
inter茅s general en su cumplimiento. De este modo, deben armonizarse
la finalidad de los plazos y las consecuencias que involucra su
incumplimiento.”
“En
segundo lugar, lo anterior no significa que el incumplimiento de los
plazos por parte de la Administraci贸n no produzca consecuencias
jur铆dicas. La exigencia de un plazo tiene una finalidad conducente a
la implantaci贸n de un buen orden administrativo. Luego, cada vez que
la administraci贸n no cumpla una obligaci贸n dentro del plazo fijado,
se atenta contra este buen orden.”
“Ambos
elementos han permitido arribar a la conclusi贸n de que la regla
general es que la Administraci贸n no est谩 sujeta a plazos para
cumplir sus obligaciones, a煤n cuando la ley los fije
determinadamente. Los actos de ejecuci贸n extempor谩nea de dichas
obligaciones son, en consecuencia, v谩lidos.”
“Esta
regla tiene una excepci贸n: los casos en que la ley contemple
expresamente la "caducidad" como sanci贸n al incumplimiento
del plazo, o bien, que la ley establezca expresamente un mecanismo de
sustituci贸n de dicha sanci贸n que determine el destino de la
obligaci贸n incumplida.”
“De
este modo, por regla general, el incumplimiento del plazo no tiene
otra consecuencia que la de motivar la adopci贸n de medidas
correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios
responsables de alterar dicho orden.”
“Pero
no afecta la validez de los actos de ejecuci贸n extempor谩nea, toda
vez que en el efectivo cumplimiento de las mismas existe un inter茅s
general comprometido, con prescindencia de su oportunidad.”
“Dicha
visi贸n de los plazos para la administraci贸n genera incerteza para
las personas beneficiadas con una decisi贸n que deba adoptar un
贸rgano de la administraci贸n del Estado.”
“Si
a esto se suma que muchos procedimientos no tienen plazo para dictar
el acto terminal, o que no contemplan plazos para la emisi贸n de los
actos tr谩mites que fundan o preparan dicha decisi贸n, el panorama no
es alentador.”
“Precisamente
a solucionar estos problemas apunta el presente proyecto.”
(Historia de la Ley 19.880, p谩ginas 7 y 8 del Mensaje Presidencial).
TERCERO: Que
as铆 las cosas, si bien el decaimiento de los actos de la
Administraci贸n se produce en el contexto del dem茅rito o p茅rdida de
eficacia primero por desaparici贸n sobreviniente de los presupuestos
de hecho que ocasionan la imposibilidad de producir sus efectos, en
que la substancia o contenido del acto pierde su eficacia, y en
segundo lugar, producto de su falta de legitimidad por antijuricidad
del acto tambi茅n con posterioridad a su dictaci贸n, por alteraci贸n
del ordenamiento jur铆dico sobre cuya base se dict贸 y que determina
que, en el nuevo escenario, el acto sea ilegal o, a lo menos
ileg铆tima. As铆 el profesor Enrique Sayagu茅s Laso, caracteriza los
motivos del decaimiento en: a) Por la desaparici贸n de un presupuesto
indispensable para la validez de un acto; b) Por la derogaci贸n del
precepto legal en que se funda el acto, cuando dicha regla es
indispensable para su vigencia, y c) Por modificaci贸n del r茅gimen
legal, en t茅rminos tales, que constituya un impedimento para el
mantenimiento del acto, por lo que define esta causal como “la
p茅rdida de eficacia que experimenta un acto administrativo por
circunstancias supervivientes que hacen desaparecer un presupuesto de
hecho o de derecho, indispensable para su existencia” (Tratado de
Derecho Administrativo, Editorial Talleres Bianchi-Altuna,
Montevideo, 1953, p谩ginas 518 y 519, citado por Hugo A. Olgu铆n
Ju谩rez, Extinci贸n de los Actos Administrativos, Universidad de
Chile, p谩ginas 268 y 269).
Vinculado a lo
anterior nuestro legislador hizo referencia que el procedimiento
puede terminar tanto por “la desaparici贸n sobreviniente del objeto
del procedimiento” (art. 14) como por la “imposibilidad material
de continuarlo por causas sobrevinientes” (art. 40), conceptos que
est谩n m谩s bien referidos a circunstancias de hecho, como el
fallecimiento de un solicitante de un derecho personal铆simo o la
destrucci贸n del bien respecto del cual se solicita el
pronunciamiento favorable de la Administraci贸n, pero que nada impide
darle aplicaci贸n en relaci贸n a presupuesto de derecho, puesto que
materialmente en tal caso la Administraci贸n tampoco podr谩 actuar.
Ante la claridad del
precepto del art铆culo 27, que “el procedimiento no podr谩 exceder
de 6 meses” de duraci贸n en su sustanciaci贸n, contado desde su
iniciaci贸n y hasta la decisi贸n final, como lo indicado por el
Ejecutivo en su Mensaje, en orden a que el proyecto, precisamente,
tiende a solucionar los problemas derivados de considerar que la
Administraci贸n no le afectan los plazos y que solamente generan
responsabilidades administrativas su incumplimiento, entre otros
aspectos, deriva en que existe una imposibilidad material para
continuar el procedimiento, en que la causa sobreviniente es el
cumplimiento del plazo, deviniendo todo el actuar posterior en
ineficaz por ilegalidad. Teniendo presente que dentro de los
presupuestos de la instituci贸n en an谩lisis, no se encuentra
descartado que el antecedente de la ilegalidad est茅 previsto al
momento de dictarse el acto, corresponde darle aplicaci贸n, en este
caso en torno al procedimiento sustanciado. Resolverse en sentido
contrario, la ley no habr铆a solucionado lo que expresamente
contempl贸 entre sus objetivos.
CUARTO:
Que al encontrarse el procedimiento sustanciado m谩s de seis meses y
materialmente paralizado por m谩s de este plazo, corresponde declarar
su imposibilidad material de continuarlo, de conformidad a lo
previsto en el art铆culo 40 inciso segundo de la Ley 19.880.
Reg铆strese y
devu茅lvase.
Redacci贸n a cargo
del Abogado Integrante se帽or Prieto y la prevenci贸n de su autor.
Rol N° 6747-2012.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Mu帽oz G., Sr. H茅ctor Carre帽o S., el Ministro Suplente
Sr. Carlos Cerda F., y los Abogados Integrantes Sr. Arnaldo Gorziglia
B., y Sr. Alfredo Prieto B. No
firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
el Ministro se帽or Mu帽oz
por estar con licencia m茅dica y el Abogado
Integrante se帽or Gorziglia
por estar ausente. Santiago,
24 de enero de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
veinticuatro de enero de dos mil trece, notifiqu茅 en Secretar铆a por
el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
