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martes, 29 de septiembre de 2015

Acción de impugnación de la Ley Nº 19.886.I. Conceptos de licitación pública y de las bases de la licitación. Bases de licitación constituyen el estatuto jurídico al que quedan sometidos los oferentes y la Administración. II. Principio de sujeción estricta a las bases administrativas. Incumplimiento de la obligación que las bases de licitación sean precisas, unívocas y no ambiguas

Santiago, diecisiete de septiembre de dos mil quince.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que comparece el abogado Juan Rivera Lobos, en representación de la empresa “Seguridad Integral TMI S.A.", quien deduce recurso de queja en contra de los Ministros de la Quinta Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago señor Juan Manuel Muñoz, señora Ana María Hernández (suplente) y la Abogado Integrante señora Claudia Chaimovich, en razón de haber dictado la sentencia por la que rechazaron la reclamación que interpuso en contra del fallo pronunciado por el Tribunal de Contratación Pública que acogió parcialmente su acción de impugnación respecto a un proceso de licitación pública convocado por el Hospital Doctor Félix Bulnes Cerda.

     Refiere la quejosa que en el año 2013 el mencionado hospital efectuó un llamado público a licitación para la provisión de los servicios de aseo de dicho establecimiento de salud, participando cuatro oferentes, entre ellos la recurrente, adjudicándose la licitación la empresa cuyo nombre de fantasía es “Clinic Clean”. 
     Expresa que advirtió una serie de irregularidades, cometidas tanto en la declaración de inadmisibilidad de la oferta presentada por su parte, como en la adjudicación del contrato a favor de “Clinic Clean”, toda vez que la compareciente había cumplido con cada uno de los requisitos establecidos en las bases de licitación y, por el contrario, la adjudicataria infringió abiertamente disposiciones expresas de las bases. 
    Es por ello, agrega, que decidió impugnar dicho proceso licitatorio ante el Tribunal de Contratación Pública a fin de que reestableciera el imperio del derecho, declarando ilegales y arbitrarios los actos administrativos que impugnaba.
     Segundo: Que por sentencia de catorce de abril de dos mil quince, el Tribunal de Contratación Pública resolvió acoger la acción de impugnación interpuesta por la empresa “Seguridad Integral TMI” en contra del Hospital Doctor Félix Bulnes Cerda con motivo de la licitación denominada “Contrato de Servicio de Aseo Sede Providencia”, sólo en cuanto declaró ilegales el Acta de la Comisión Evaluadora de Adjudicación y la Resolución N° 694, en virtud de la cual se adjudicaba la propuesta a la empresa “Clinic Clean”, disponiendo que fueran dejadas sin efecto, y rechazando en todo lo demás la demanda de impugnación.
     A continuación, ordenó a la entidad licitante retrotraer el procedimiento administrativo de licitación  pública al estado de evaluarse nuevamente la oferta de la empresa “Clinic Clean” –a la que se le había asignado un mayor puntaje en determinados ítems en contravención a lo previsto en las bases de licitación-, al ser la única que cumplía con las bases de la propuesta, continuando con el procedimiento licitatorio hasta su adjudicación si fuera procedente.
    Tercero: Que la quejosa atribuye a los jueces recurridos el haber incurrido en las siguientes faltas o abusos graves: a) No hacerse cargo de las alegaciones formuladas en su reclamación en orden a que la sentencia del Tribunal de Contratación Pública se pronunció respecto de antecedentes cuya prueba no habría sido exigida en el auto de prueba, y no analizar la prueba acompañada ante la Corte de Apelaciones; b) Descartar la oferta de la recurrente al estimar erróneamente que había incumplido con las bases de licitación, derivado de haber ofertado en el Anexo N° 7 un valor por los servicios integrales de aseo en metros cuadrados y no de manera global; c) Descartar la oferta de la quejosa derivada de un supuesto incumplimiento de las obligaciones relativas a la información que debía proporcionar en el Anexo N° 8, relativa a la dotación de personal destinado a los servicios de aseo y a los planes para enfrentar situaciones de emergencia; d) Descartar la oferta de la compareciente por una supuesta alteración del aludido Anexo N° 8; e) Haber la entidad licitante  aceptado, evaluado y adjudicado una oferta –la de “Clinic Clean”- que no cumplía con ciertos requisitos expresos de las bases de licitación, y que además infringió las normas de probidad que impiden mantener a los oferentes contacto con el ente licitante durante la fase de evaluación de las ofertas por medios ajenos a los establecidos en las bases de licitación.  
Cuarto: Que solicitado el informe, los jueces recurridos expresaron que la sentencia reclamada, a su entender, se ajustaba plenamente a los antecedentes agregados a la causa, razón por la que se remitieron a dicho fallo al rechazar la reclamación.
Quinto: Que el recurso de queja se encuentra contemplado en el Título XVI del Código Orgánico de Tribunales, que trata “De la jurisdicción disciplinaria y de la inspección y vigilancia de los servicios judiciales” y está reglamentado en su párrafo primero que lleva el epígrafe de “Las facultades disciplinarias”.
Sexto: Que conforme al artículo 545 de ese cuerpo legal el recurso de queja solamente procede cuando en la resolución que lo motiva se haya incurrido en faltas o abusos graves, constituidos por errores u omisiones manifiestos e igualmente graves.
Séptimo: Que, en el presente caso, el mérito de los antecedentes no permite concluir que los jueces recurridos –al decidir como lo hicieron- hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte, toda vez que resolvieron en el sentido expresado en lo dispositivo haciendo uso de su facultad de interpretar las disposiciones legales atinentes al caso.
Octavo: Que lo anteriormente consignado no significa necesariamente compartir la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho efectuada por los Ministros y Abogado Integrante recurridos.

Y de conformidad además con lo dispuesto en los artículos 545 y 549 del Código Orgánico de Tribunales, se desecha el recurso de queja interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 24.
Sin perjuicio de lo resuelto, esta Corte hará uso de la facultad que le confiere el artículo 541 del Código Orgánico de Tribunales para actuar de oficio en virtud de las siguientes consideraciones:
1°- Que resulta necesario dejar asentado que la licitación pública puede ser definida como un procedimiento de tipo administrativo anterior a una contratación, a través del cual la Administración Pública selecciona, de entre varias ofertas, la que mejor atienda al interés público con el fin de estipular a continuación un contrato con la propuesta que resulte más ventajosa, sujetándose todo ello a las bases elaboradas por el órgano público. Estas últimas constituyen el conjunto de cláusulas formuladas unilateralmente por el licitante que regirán el contrato y que regularán la relación jurídica que surgirá entre las partes, incluyendo las etapas previas a su celebración, cuyas bases administrativas contendrán de manera general y/o particular, las etapas, plazos, mecanismos de consultas y aclaraciones, criterios de evaluación, mecanismos de adjudicación y demás aspectos administrativos del proceso de compras.
    2°- Que, en consecuencia, las diversas normas que integran las bases de una licitación deben ser estrictamente observadas por la Administración, pues ellas se caracterizan por conferir garantías a las personas que van a contratar con esta última. Así, las bases de licitación, unilateralmente redactadas por el ente administrativo sin intervención del oferente, implicarán consecuencias jurídicas que se traducen en derechos y deberes de las partes interesadas.       3°- Que fijada la premisa de que las bases administrativas constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones, tanto de la Administración como de los oponentes, habrá que revisar aquellas emanadas del establecimiento de salud recurrido que llevaron a la declaración de inadmisibilidad de la oferta presentada por la empresa “Seguridad Integral TMI S.A.”.
     4°- Que el primer motivo que adujo la entidad licitante para desechar la oferta de la quejosa, se hizo consistir en que ésta había omitido registrar en el Anexo N° 7 el costo total mensual de los servicios de aseo, pues sólo indicó el costo por metro cuadrado del servicio a prestar.
    A este respecto hay que tener presente lo establecido en el punto 8.2.1. de las bases administrativas que disponían lo siguiente: 
    “Las empresas oferentes deberán ingresar al Portal el valor de su oferta económica expresada en pesos correspondientes al valor mensual neto del servicio, sin reajuste, ni intereses, ni impuestos.
    En el precio total propuesto por el oferente debe considerar todos los costos, gastos e impuestos inherentes a los servicios licitados, incluyendo las garantías ofrecidas. Por consiguiente, no se podrán efectuar otros cobros adicionales para el desarrollo de los mismos.
    Para la evaluación de la Oferta Económica, el oferente deberá hacerlo en el Anexo sobre ‘Oferta Económica’ (Anexo N° 7).
    Aquellos proponentes que no publiquen sus ofertas en el Portal del Sistema o que publiquen un valor neto distinto en el respectivo Anexo, quedarán automáticamente excluidos, declarándose inadmisibles sus ofertas y no podrán seguir participando en la presente licitación”.  
      5°- Que, a su turno, el referido Anexo N° 7 (acompañado a fojas 65 del expediente Rol N° 102-2014 de la Corte de Apelaciones de Santiago tenido a la vista) está conformado por dos tablas, la primera destinada a señalar el valor por los servicios de aseo integral y la segunda, el valor por metro cuadrado adicional. Debajo del título “OFERTA ECÓNOMICA”, y antes de ambas tablas y en negrilla, se inserta la siguiente frase: “Oferta económica (valor mensual) debe indicarse valor por metro cuadrado”. 
    6°- Que de la forma en que fue confeccionado dicho Anexo N° 7, era dable inferir que la obligación de los oferentes, en lo concerniente a ese documento, era la de  
expresar en sus ofertas económicas el valor mensual por metro cuadrado y no el valor global por la prestación de los servicios de aseo, exigencia a la que dio cumplimiento la recurrente al señalar un valor por metro cuadrado. Por tanto, no es posible compartir la conclusión a la que arriba el Tribunal de Contratación Pública en orden a que de la lectura del Anexo N° 7 se desprendía que la obligación de ofertar de acuerdo a un valor por metro cuadrado sólo alcanzaba a los servicios adicionales. 
     7°- Que, asimismo, con la documentación acompañada por la recurrente ante la Corte de Apelaciones de Santiago quedó demostrado que ella ingresó su oferta económica por el valor mensual neto del servicio –costo total- a través del Portal de Compras, tal como lo estipulaban las bases, y además, para la evaluación de dicha propuesta, en el Anexo N° 7, la presentó según el valor por metro cuadrado, como razonablemente entendió dicha oferente las dos modalidades obligatorias en que debía ingresar su oferta económica. 
     8°- Que el otro motivo que invocó la licitante para descartar la oferta de la quejosa se hizo consistir en el supuesto incumplimiento de los requerimientos establecidos en el Anexo N° 8, el que obligaba a los oferentes a precisar la dotación de personal propuesto para la prestación del servicio y su asignación a las diversas funciones, detallándose el programa de trabajo que se presenta, las jornadas diurna y nocturna, además de informar los planes para enfrentar situaciones de emergencia. El ente licitante argumentó que la quejosa no había proporcionado dicha información en los cuadros establecidos en ese anexo.
    9°- Que revisado el referido Anexo N° 8 se constata que corresponde a un formulario que se divide en dos partes. En la primera de ella existen cuatro tablas enumeradas y una quinta tabla sin enumerar que detalla los metros cuadrados de aseo a realizar en cada sector del hospital. Luego en la misma tabla hay cinco recuadros divididos en filas y columnas, señalándose en cada recuadro lo siguiente: Puestos Fijos, Vidriero, Carrero, Operario Reas, Supervisor Día y Supervisor Noche. 
    En la segunda parte del anexo se lee:
“Indicar: Personal, Jornadas y Horarios.
 En este punto se deberá detallar:
1.-Una propuesta de jornada y horarios acordes con el programa de trabajo propuesto.
2.-Las jornadas de trabajo diurno y nocturno y horarios disponibles en general”.
   A continuación se deja una hoja en blanco que ocupó la recurrente para entregar la información solicitada, al estimar que tales antecedentes debían ser vertidos de esa forma y no llenando los recuadros antes señalados. 
     Luego, en la hoja final de dicho formulario se expresaba lo siguiente: 
“3.- Dotación de personal destinado al cumplimiento de los SERVICIOS DE ASEO INTEGRAL.
Situaciones de Emergencia. En este punto se deberá detallar la forma o planes considerados para enfrentar situaciones de emergencia y/o contingencias que se pueden acontecer en paros, huelgas, emergencias sanitarias u otros eventos que pongan en riesgo el cumplimiento del servicio”.    Este último requerimiento de información también fue cumplido por la recurrente según se observa de la documentación agregada al expediente tenido a la vista. 
    10°- Que cabe poner de manifiesto que dada la forma en que se confeccionó el Anexo N° 8 por la licitante, surgía la posibilidad de que se originaran diferentes interpretaciones en cuanto a la manera en que debían entregarse esos datos; sin embargo, aun en el evento que se estimara que la quejosa erró en proporcionar la información relativa al personal, pues ésta debía ser anotada en los aludidos recuadros, de todos modos la información pedida fue consignada por la recurrente, resultando irrelevante que se haya hecho en una página distinta del mismo documento. 
    11°- Que siendo uno de los principios fundamentales de la licitación pública la sujeción estricta a las bases administrativas que la regulan, se torna indispensable que sus estipulaciones sean precisas y unívocas, evitando que los oferentes puedan entenderlas de manera diversa, o que se haga primar un criterio tan estrictamente formalista para excluir una oferta que lo haga carecer de racionalidad, deficiencias que se han vislumbrado en estas bases de licitación y que llevaron a declarar inadmisible la oferta formulada por la empresa “Seguridad Integral TMI S.A.”. 
    12°- Que constituyendo las bases administrativas el estatuto jurídico a que quedan sometidos tanto los oferentes como la Administración y que confieren garantías a las personas que van a contratar con ella, para que efectivamente se restrinja la discrecionalidad del agente administrativo se torna indispensable que sus cláusulas sean claras y no ambiguas, pues sólo así los administrados podrán ajustarse a tales estipulaciones, requisito que no se satisfizo en la especie. 
     13°- Que en atención a lo expuesto no cabe sino concluir que la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó equivocadamente el reclamo previsto en el artículo 26 de la Ley N° 19.886, desde que olvidó que el principio de estricta sujeción a las bases que instituye el artículo 10 del citado texto legal, piedra angular de todo procedimiento de licitación, requiere para su materialización que las bases administrativas que las regulen cumplan las condiciones que generen aceptables grados de certeza a los proponentes y les evite perjuicios. En tales circunstancias corresponde que esta Corte, en uso de su facultad para obrar de oficio, enmiende el error en que se ha incurrido. 
Por estos fundamentos, actuando de oficio esta Corte, se invalida la resolución  dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago de cuatro de junio de dos mil quince, escrita a fojas 689 en autos tenidos a la vista rol de ingreso Corte N° 102-2014, y en su lugar se acoge la reclamación interpuesta por “Seguridad Integral TMI S.A.” en contra de la sentencia emanada del Tribunal de Contratación Pública de catorce de abril de dos mil quince, escrita a fojas 621, decidiéndose que se deja sin efecto todo el proceso de licitación denominado “Contrato de Servicio de Aseo Sede Providencia”, ID N° 705291-18-LP14, convocado por el Hospital Doctor Félix Bulnes Cerda.
Se previene que la Ministro señora Egnem concurre a la invalidación del fallo recurrido para el solo efecto de declarar la ilegalidad del proceso de licitación.

Regístrese y agréguese copia autorizada de esta resolución a la causa tenida a la vista, la que será devuelta en su oportunidad.

Redacción a cargo de la Abogado Integrante señora Etcheberry y de la prevención, su autora.

Rol N° 7460-2015.

Pronunciado ante la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. y la Abogado Integrante Sra. Leonor Etcheberry C. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pierry por estar con feriado legal y la Abogado Integrante Sra. Etcheberry por estar ausente. Santiago, 17 de septiembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a diecisiete de septiembre de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.