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martes, 8 de septiembre de 2015

Reclamación en contra de la Superintendencia de Educación.I. Concepto de caducidad. Caducidad en el Derecho Administrativo. II. Prescripción y caducidad están sometidas a plazos distintos, pero producen el mismo efecto respecto de la potestad sancionadora de la Superintendencia de Educación. III. Suspensión de la prescripción por el inicio de la investigación. Cómputo del plazo máximo del procedimiento sancionatorio desde el inicio de la investigación

Santiago, treinta y uno de agosto de dos mil quince. 
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos quinto y sexto, que se eliminan.
Y se tiene además presente:
Primero: Que en estos autos Rol Nº 7.946-2015 la Sociedad Educacional Gran Bretaña Limitada, sostenedora del Colegio Gran Bretaña de la comuna de Hualpén, dedujo la reclamación prevista en el artículo 85 de la Ley N° 20.529 en contra de la Resolución Exenta N° 0275 de 28 enero de 2015, dictada por la Superintendencia de Educación, por la cual sólo se acogió parcialmente el recurso de reclamación intentado en contra de la Resolución Exenta N° 869 de fecha 22 de abril de 2013 del Director Regional del Bío Bío de la citada Superintendencia, que le aplicó multas por un total de 132 Unidades Tributarias Mensuales a la reclamante por estimar que había incurrido en infracciones a la normativa educacional.

La reclamante aduce que el procedimiento administrativo en que se le impuso las multas excedió el plazo legal establecido en el artículo 86 de la Ley N° 20.529 para su completa tramitación. Sostiene que el procedimiento administrativo sancionatorio que le afecta se inició con fecha 24 de enero de 2013 mediante la Resolución Exenta N° 584 del Director Regional de la Superintendencia de Educación, que ordenó instruir el proceso administrativo y formuló cargos, sobre la base de lo consignado en el Acta de Fiscalización N° 1.083.12.1316 de fecha 19 de diciembre de 2012. Explica que la citada resolución le fue notificada con fecha 6 de febrero de 2013, de modo que a todo evento debe entenderse que el procedimiento administrativo comenzó con esa fecha; por ello es que por mandato del citado artículo 86 de la Ley N° 20.529, debió estar completamente tramitado el día 6 de febrero de 2015, cosa que no ocurrió, pues recién con fecha 4 de marzo de 2015, esto es, transcurridos más de 2 años desde el inicio del procedimiento administrativo, se dispuso la notificación de la mencionada Resolución Exenta N° 0275 del Superintendente de Educación, que acogió parcialmente un recurso de reconsideración presentado por su parte. Tal resolución le fue notificada transcurrido el plazo de dos años a que se refiere el citado artículo 86.
Añadió que tal como lo sostiene la propia Superintendencia de Educación en su Dictamen N° 0001 de fecha 25 de septiembre de 2014 sobre aplicación del artículo 86 de la Ley N° 20.529, el efecto jurídico de haber transcurrido el plazo de dos años para que la autoridad tramitara completamente este procedimiento sancionatorio, sin que lo haya hecho, consiste en que el plazo de prescripción de 6 meses establecido en el inciso primero de la citada norma, suspendido en virtud de la notificación legal de la resolución que ordenó la instrucción del procedimiento sancionatorio, siguió corriendo como si nunca se hubiera suspendido, de manera que en la especie operó la prescripción de la acción sancionatoria de que se trata, prescripción que también  alega la sostenedora en su reclamo.
En todo caso, sostuvo que las situaciones constitutivas de los hechos por los cuales se le formularon cargos se encontraban subsanadas.
Terminó solicitando que se declaren prescritas las acciones de la Superintendencia de Educación para sancionar las supuestas infracciones a las normas educacionales que se le imputan a la Sociedad Educacional Gran Bretaña Limitada, dejando en consecuencia sin efecto la resolución administrativa impugnada y la multa impuesta en ella. Todo ello, con costas.
Segundo: Que la autoridad reclamada, al informar respecto del asunto y luego de referirse a los hechos que motivaron la imposición de la multa expuso que con fecha 24 de enero de 2013, mediante Resolución Exenta N° 584 del Director Regional de la Superintendencia de Educación se ordenó instruir proceso administrativo y se formularon cargos respecto de la reclamante; tal resolución fue notificada con fecha 6 de febrero de 2013, esto es un mes y 14 días después de ocurridos los hechos, constatados en el Acta de Fiscalización N° 1.083.12.1316 de fecha 19 de diciembre de 2012; por lo tanto, estima que no puede operar la prescripción aludida por la recurrente, puesto que el inicio de la investigación provocó el efecto de suspender este plazo de 6 meses que señala el artículo 86 de la Ley N° 20.529.
Respecto al plazo de dos años con el que cuenta la autoridad administrativa para resolver el proceso incoado, sostuvo que este plazo comienza a contarse desde la fecha en la que se ordenó, mediante Resolución Exenta, instruir el proceso administrativo instaurando dicho acto un término en el cual el organismo debe afinar el procedimiento sancionatorio en sede administrativa, entendiéndose que esto ocurre cuando dicho procedimiento se encuentre firme. Postuló que una vez finalizado ese plazo continua corriendo el plazo de prescripción como si nunca se hubiera suspendido; así las cosas, el plazo de prescripción que había comenzado a correr entre la fecha del Acta de Fiscalización y la notificación de la resolución que instruye el proceso administrativo, que en el caso de autos es de un mes y 14 días, al finalizar el plazo de dos años indicado en el artículo 86, se reanudó el 6 de febrero del año 2015. En virtud de que el término de prescripción estuvo suspendido, el plazo de 6 meses continúa corriendo como si nunca se hubiere suspendido, es decir a partir del día 7 de febrero de 2015. Precisó que el incumplimiento de los plazos por parte de la administración no produce la invalidación del acto, ya que el efecto de la culminación del plazo de dos años es la continuación del tiempo de prescripción. Así las cosas, concluye, no es posible aplicar la figura de la prescripción, ya que a la fecha en que se practicó la notificación a la reclamante, el 4 de marzo de 2015, aún no se cumplía el plazo de prescripción de 6 meses; sólo habían transcurrido dos meses y catorce días, encontrándose por lo tanto dentro del plazo legal exigido por el artículo 86 inciso 2° de la Ley N° 20.529.
En cuanto a los cargos formulados, dijo que los hechos que configuran las infracciones se encuentran acreditados y no han sido desvirtuados, encontrándose ajustada a la normativa legal la resolución reclamada, por ello pidió el rechazo del reclamo en todas sus partes.
Tercero: Que el tribunal de primera instancia rechazó la reclamación considerando que no había transcurrido el término de dos años al que alude el citado artículo 86, pues sostuvo que éste se inició con la notificación de la Resolución Exenta N° 584 del Director Regional de la Superintendencia de Educación Región del Bío Bío, que ordenó instruir sumario administrativo en contra del establecimiento educacional reclamante, la que fue practicada con fecha 6 de febrero de 2013; por ello estimó que el proceso administrativo sancionatorio debía culminar, a lo más, el 6 de febrero de 2015 y que ello ocurrió en la especie, ya que con fecha 28 de enero del mismo año se dictó la Resolución Exenta N° 275, en virtud de la cual se acogió parcialmente el recurso de reclamación enderezado contra la Resolución Exenta N° 869, de 22 de abril de 2013, de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación, que aplicó a la sociedad recurrente una sanción de multa de 130 UTM, quedando ésta, en definitiva, en la suma de 61 UTM.  
Cuarto: Que al apelar la reclamante reiteró las alegaciones expuestas en su presentación inicial, puntualizando que el procedimiento sancionatorio comenzó cuando se dictó la Resolución Exenta N° 584, de 24 enero de 2013, que ordenó instruir el proceso respectivo. Afirma que este concluyó mediante la Resolución Exenta N° 0275 de 28 enero de 2015, que le fue notificada el 4 de marzo de 2015, esto es, después de transcurrido el plazo de dos años previsto en el artículo 86 de la Ley N° 20.529.
Añadió que de acuerdo al artículo 51 inciso 2° de la Ley N° 19.880 los decretos y resoluciones producen efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sean de contenido individual o general; es por ello que sostiene que la Resolución N° 275 sólo produjo efectos desde que ella se le notificó, el 4 de marzo de 2015. Por ende, concluyó que el plazo de dos años dentro del cual debía estar afinado el proceso sancionador transcurrió antes de que se notificara la aludida Resolución N° 275.
Quinto: Que es del caso tener por establecidos, por 
no existir controversia al respecto, los siguientes hechos:
A).- Que mediante Acta de Fiscalización N° 1.083.12.1316 del 19 de diciembre de 2012, un funcionario de la Superintendencia de Educación denunció que el establecimiento educacional denominado Colegio Gran Bretaña de la comuna de Hualpén había incurrido en infracciones a la normativa educacional.
B).- Mediante Resolución Exenta N° 0584 del 24 de enero de 2013, del Director Regional de la Superintendencia de Educación Región del Bío Bío, se ordenó instruir proceso administrativo, formulándose cargos sustentados en que el establecimiento no envía reglamento de becas al Departamento Provincial de Educación; presenta Consejo Escolar que no cumple cantidad de sesiones mínimas ni envía acta de constitución o lo hace fuera de plazo; y, que presenta personal que no cumple requisito de idoneidad psicológica. Ello constituiría una trasgresión, respectivamente, de lo dispuesto en los artículos 24 y 26 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación y los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto N° 755 de 1997 del mismo Ministerio; el 
artículo 15 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación y los artículos 7, 8 y 9 de la Ley N° 19.979, así como el Decreto Supremo N° 24 del año 2005, del Ministerio de Educación; y, lo establecido en el artículo 46 letra g) del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 2009, del Ministerio de Educación y en los artículos 9, 10 y 11 del Decreto Supremo de Educación N° 315, de 2010. 
Se afirma que la infracción es de carácter menos grave, conforme al artículo 77 letra c) de la Ley N° 20.529, en el caso de los cargos N° 1 y N° 3; y, leve, de acuerdo al artículo 78 de la misma ley, en el caso del N° 2.
C) Que mediante la Resolución Exenta N° 869 de 22 de abril de 2013, la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación Escolar de la Región del Bío Bío le aplicó dos multas de 51 Unidades Tributarias Mensuales y una de 30 unidades de dicho índice al Colegio Gran Bretaña de la comuna de Hualpén, por estimar que infringió la normativa educacional; y,
D).- Que mediante la Resolución Exenta N° 0275 de 28 de enero de 2015, la Superintendencia de Educación acogió parcialmente el recurso de reclamación interpuesto por la 
recurrente, en el sentido de rebajar la sanción de multa a beneficio fiscal a 61 Unidades Tributarias Mensuales.
Sexto: Que es necesario tener presente que el artículo 86 de la Ley N° 20.529 sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, establece que “La Superintendencia no podrá aplicar ningún tipo de sanción luego de transcurridos seis meses desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse el hecho. El inicio de la investigación respectiva suspenderá este plazo de prescripción.
Todo proceso que inicie la Superintendencia deberá concluir en un plazo que no exceda de dos años.”
Séptimo: Que de la lectura del precepto citado se desprende que él establece dos plazos a los cuales ha de atenderse, el primero, de seis meses, es un plazo de prescripción, que se cuenta desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse el hecho, término respecto del cual el inicio de la investigación respectiva tiene como efecto la suspensión del mismo.
El segundo plazo previsto en la referida norma, que es de dos años, no es uno de prescripción, sino que es un 
plazo de caducidad.
Octavo: Que ha de tenerse presente que la caducidad es un concepto polisémico, por poseer diversos significados jurídicos, reconociéndose cuatro acepciones: “(i) Caducidad de acción o pretensión, que se encuentra asociada al plazo para la presentación de un recurso o acción jurisdiccional; (ii) Caducidad de derechos subjetivos sustantivos vinculados a un plazo máximo para ejercerlos; (iii) Caducidad sanción, como un mecanismo que prevé el ordenamiento jurídico como sanción ante el incumplimiento de las obligaciones o condiciones esenciales impuestas a sus titulares; (iv) Caducidad para ejercer una potestad administrativa, como un mecanismo de limitación de la actuación pública en el tiempo.
Por tal motivo, en el Derecho Administrativo se distingue esta institución de otras como la prescripción, en el sentido que la caducidad supone la extinción del ejercicio de una atribución (derecho o potestad), dependiendo de quién lo ejerza.
Como se ha afirmado, la caducidad es un mecanismo estrictamente extintivo, que sanciona el no ejercicio en plazo de un derecho, la prescripción obedece a un planteamiento mucho más amplio. No sólo produce la pérdida del derecho, sino que, además, por esa misma extinción se está produciendo el efecto añadido de consolidar una situación de hecho. Por exigencia del principio de seguridad jurídica sobrevienen consecuencias paradójicamente adquisitivas. El plus que cualifica a la prescripción está en su carácter estabilizador de las situaciones jurídicas, que consiste en la consolidación definitiva de la situación creada por la pasividad continuada.” (Luis Cordero Vega, en Lecciones de Derecho Administrativo, Thomson Reuters, segunda edición, año 2015, pág. 317).
Noveno: Que, en consideración a lo expuesto, el plazo de dos años previsto en el inciso final del citado artículo 86, al ser un plazo de caducidad, implica que una vez expirado se extingue la potestad sancionadora que detenta la Superintendencia de Educación en el caso concreto, por lo que no podrá aplicar ningún tipo de sanción luego de transcurrido él.  
Como se observa, las normas previstas en el antedicho artículo 86 de la Ley N° 20.529 permiten concluir que prescripción y caducidad son dos instituciones diferentes, sometidas a plazos distintos, pero que conllevan a un mismo efecto en lo que concierne a la potestad sancionadora que detenta la Superintendencia de Educación: una vez que se cumple el respectivo plazo que determina su aplicación, tal autoridad administrativa no podrá aplicar ningún tipo de sanción.
Décimo: Que resta precisar, ahora, cuáles son los extremos de este plazo de caducidad de dos años, previsto en el inciso final del citado artículo 86, esto es, desde cuándo y hasta cuando se ha de contar su duración.
Al respecto y teniendo presente que la propia ley señala que el inicio de la investigación respectiva suspenderá el plazo de prescripción, parece coherente con dicho precepto normativo que el plazo de duración máximo del procedimiento sancionatorio previsto en la citada disposición comience a correr al mismo tiempo que se produce la referida suspensión de la prescripción.
Dicha conclusión se asienta, además, en la consideración que la visita de fiscalización constituye evidentemente un acto de investigación y en el hecho que desde el momento en que se levanta la referida Acta de Fiscalización la reclamante tiene conocimiento de los cuestionamientos que se le formulan y desde entonces está en situación de reunir antecedentes o plantear alegaciones o solicitudes tendientes a justificar su conducta o, en general, de asumir la defensa de sus intereses.
A su turno, ha de entenderse que el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en los artículos 66 y siguientes de la Ley N° 20.529 concluye con la resolución del Director Regional respectivo que decide sobreseer o aplicar sanciones, según corresponda del mérito de los antecedentes.
Por consiguiente, es respecto de esta actuación del Director Regional que ha de examinarse si a la fecha de su dictación han transcurrido los dos años contados desde la fecha de iniciación de tal procedimiento que, como ya se dijo, comienza con el Acta de Fiscalización.
No corresponde, pues, considerar el tiempo que tarda el Superintendente de Educación para resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 84 de la citada Ley N° 20.529, toda vez que dicho recurso ya no forma parte del referido procedimiento administrativo.
Undécimo: Que, la resolución apelada, dictada por la Corte de Apelaciones de Concepción basó su rechazo al reclamo deducido, en la consideración de que el plazo de dos años establecido en el artículo 86 de la Ley N° 20.529 guarda relación con la institución del decaimiento en los procedimientos administrativos sancionatorios; y en el convencimiento de que dicho plazo de dos años empieza a correr, en el presente caso, desde el momento en que se notificó la Resolución Exenta N°584 que dispuso instruir el procedimiento administrativo, el 6 de febrero de 2013; afirmando, además, que tal plazo no se excedió, pues con fecha 28 de enero de 2015 se dictó por el Superintendente de Educación la Resolución Exenta N° 275 en virtud de la cual se acogió parcialmente el recurso de reclamación enderezado contra la Resolución Exenta N° 869, de 22 de abril de 2013, de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación, que aplicó a la sociedad recurrente una sanción de multa de 130 UTM, quedando ésta, en definitiva, en la suma de 61 UTM.  
Duodécimo: Que conforme a lo que se expuso en las motivaciones precedentes resultan erradas las argumentaciones expuestas en la sentencia apelada, ya que es incorrecta la vinculación con la institución del decaimiento aludido, por encontrarnos ante un caso expresamente reglado de caducidad; y, porque estableció que el plazo de dos años al que alude el inciso final del artículo 86 de la Ley N° 20.529 se cuenta desde que se notifica la Resolución Exenta que ordena instruir el sumario y no desde el inicio de la investigación así como que éste término expira al resolverse por el Superintendente el recurso de reclamación contemplado en el artículo 84 de la aludida Ley, conclusiones que, como ya se ha dicho, no se ajustan a la adecuada interpretación de la citada normativa.
Décimo tercero: Que sin perjuicio de lo asentado en la motivación precedente, debe señalarse que en el presente caso no ha transcurrido el referido plazo de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 20.529, toda vez que el tiempo que media desde la fecha en que se levantó el Acta de Fiscalización, que es del 19 de diciembre de 2012, y la fecha en que se dictó por la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación Escolar de la Región del Bío Bío la Resolución Exenta N° 869, de 22 de abril de 2013, aplicándole multas al establecimiento educacional denominado Colegio Gran Bretaña de la comuna de Hualpén, no  superó el plazo máximo de dos años al que alude el citado artículo 86, motivo por el cual ha de desestimarse el recurso de apelación interpuesto por la sostenedora de dicho establecimiento que así lo postulaba.

Por estas consideraciones y de conformidad además con 
lo que dispone el artículo 186 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 86 de la Ley N° 20.529, se confirma la sentencia apelada de veintiocho de mayo de dos mil quince, escrita a fojas 59. No se condena en costas a la reclamante por estimarse que tuvo motivos plausibles para litigar.

Regístrese y devuélvase con sus agregados. 

Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry. 

Rol Nº 7.946-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Jean Pierre Matus A. y Sr. Rafael Gómez B. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pierry por estar con permiso. Santiago, 31 de agosto de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta y uno de agosto de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.