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lunes, 21 de septiembre de 2015

Reclamación en contra de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.Dilatación del proceso que excede los límites de razonabilidad. Vulneración de diversos principios del derecho administrativo. Decaimiento del procedimiento administrativo sancionador, concepto y elementos de procedencia. Improcedencia del decaimiento del procedimiento administrativo cuando la demora en el proceso es necesaria y justificada

Santiago, diez de septiembre de dos mil quince

Vistos 
Se reproduce la sentencia en alzada con las siguientes modificaciones:
Entiéndase signado como tercero bis el considerando siguiente al singularizado como “tercero”.
Suprímanse los fundamentos tercero bis, y cuarto.
En el motivo quinto, suprímese de su párrafo primero la oración “sin perjuicio de lo dicho sobre el decaimiento, que resulta ser una contingencia sobreviniente para la eficacia de las resoluciones mencionadas”.
En el considerando séptimo, elimínase, a continuación de la expresión “Que, por último”, la frase “dejando siempre a salvo el convencimiento de este tribunal de haberse producido el decaimiento del procedimiento sancionatorio”. Elimínase además la frase final: “como no sea la derivada de su demora en resolver la aplicación de la sanción”.

Y se tiene en su lugar y además presente:
Primero: Que en lo que respecta a la primera alegación esgrimida por la reclamante, cabe consignar que si bien reiteradamente esta Corte ha sostenido la aplicación de la figura del decaimiento a los actos de la Administración cuando ésta ha incurrido en demoras excesivas en la resolución de los asuntos pendientes ante ella, ha de tenerse presente que dicha consecuencia jurídica ha sido asentada como el resultado de la dilación que excede todo límite de razonabilidad, contrariando diversos principios del Derecho Administrativo obligatorios para la Administración, los que además tienen consagración legislativa.
Particularmente en el caso de los procedimientos administrativos sancionadores esa tardanza inexcusable afecta, en primer término, al principio del debido proceso, pues resulta indudable que para que nos encontremos ante un procedimiento racional y justo la sentencia debe ser oportuna. Asimismo, se ve vulnerado el principio de la eficacia y eficiencia administrativa, consagrado en diversas disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
A su vez, la ineficiencia administrativa demostrada con la tardanza vulnera el principio de celeridad, consagrado en el artículo 7º de la Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos; infringe el principio conclusivo establecido en el artículo 8° de dicha Ley, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que consiste en que “la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad”; y, desatiende el principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la aludida ley sobre procedimientos administrativos.
Segundo: Que resulta conveniente recordar que el decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho, que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.
“[Para que sea posible la figura del decaimiento como extinción del acto administrativo o sus efectos es necesario que se den los siguientes presupuestos:
(a) Que exista un acto administrativo, esencialmente terminal, pues lo que trata de resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación de un acto que está produciendo sus efectos ininterrumpidos o permanentes;
(b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres tipos: (i) de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho que habilita para la dictación del acto; (ii) que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo;  (iii) de carácter jurídico, es decir, una alteración sobrevenida a la regulación de los efectos del acto, sea que lo derogue o que lo modifique sustantivamente.
En otros términos, el decaimiento se hace cargo del hecho de que ilegitimidades sobrevinientes pueden afectar la legalidad de un acto administrativo, pero dado que en su origen este es ajustado a derecho (porque es en ese momento en donde se deben analizar los vicios del acto), el sistema legal ocupa el decaimiento para, sin cuestionar la legalidad ex post, considerar que los efectos del acto no se pueden sostener, ya que los presupuestos reglados del acto administrativo (supuesto de hecho, objeto y obligaciones) han desaparecido o se han alterado sustancialmente por una regulación posterior.” (Luis Cordero Vega; Lecciones de Derecho Administrativo; Thomson Reuters; 2ª edición, abril 2015; páginas 303-304).
Tercero: Que, en consonancia con lo anterior, no cualquier dilación en la dictación del respectivo acto administrativo conlleva el decaimiento del mismo, sino que sólo la amerita la dilación que es excesiva e injustificada. Así ya lo ha señalado antes esta Corte en la causa Rol N° 1.719-2015, caratulada “Empresa Eléctrica Diego De Almagro S.A. Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”, en su considerando tercero.
Cuarto: Que, en efecto, es por ello que esta Corte antes también ha dicho “El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempo excesivo transcurrido desde la evacuación oportuna de los descargos por parte de Shell Chile Sociedad Anónima Comercial e Industrial ante los cargos que se le formuló mediante Oficio Ord Sec N° 5618 de 7 de octubre de 2.004,  hasta la dictación de la Resolución N° 00170 que aplicó a la empresa mencionada una multa de 50 Unidades Tributarias Mensuales, tiempo que alcanzó a 4 años, dos meses y veintiocho días, lo que ha afectado el contenido jurídico del procedimiento administrativo tornándolo abiertamente ilegítimo, produciendo su decaimiento y pérdida de eficacia…”(Considerando quinto de la sentencia de fecha 28 de diciembre de 2009, dictada en autos Rol N° 8.682-2009, caratulados “Shell Chile Sociedad Anónima Comercial e Industrial Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”), criterio reiterado en los autos Rol N° 6.538-2010, caratulados “COLBUN S.A. Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”; Rol N° 8.387-2010 caratulados “Generadora Eléctrica Sauce Los Andes S.A. Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”; Rol N° 6.736-2012, caratulados “Empresa Eléctrica Pehuenche S.A Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”; Rol N° 6740-2012, caratulados “Compañía Eléctrica San Isidro S.A Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”; y, Rol N° 6745-2012, caratulados “Empresa Eléctrica Guacolda S.A. Contra Superintendencia de Electricidad y Combustibles”, entre otros.
Quinto: Que precisado lo anterior ha de examinarse cuál es la situación del presente caso para así discernir la adecuada resolución del asunto; por ello es conveniente dejar asentados los siguientes hechos: 
a) En el mes de Septiembre de 2011 la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, a raíz de las denuncias de otras compañías respecto de anomalías suscitadas en los balances definitivos de transferencia de energía a contar del mes de julio de 2011, inició una investigación al respecto, requiriendo información al Director de Operación y Peajes del CDEC-SIC, solicitud que fue atendida por carta de 29 de septiembre de 2011.
b) Estimando que la información recibida daba cuenta de variaciones físicas de energía entre el balance preliminar y el definitivo que excedían la calificación de simples observaciones al primero, mediante Oficio Ordinario N° 529 de 13 de enero de 2012, la referida Superintendencia formuló a Hidroeléctrica La Higuera S.A. el cargo de “incumplimiento de la obligación de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico y garantizar la operación más económica para el conjunto de las instalaciones del sistema eléctrico, al haber celebrado contratos y asignado indebidamente déficit mayores a los establecidos”, por infracción de lo dispuesto en el artículo 137 en relación con el artículo 138, ambos del Decreto con Fuerza de Ley N° 4/2006 del Ministerio de Economía, infracción que se vincula con lo previsto en el artículo 324 letra f) del Decreto Supremo N° 327 de 1997 del Ministerio de Minería.
c) Por presentación de 3 de febrero de 2012, ingresada a la Superintendencia con el N° 3103, la empresa formuló sus respectivos descargos.
d) Solicitada la misma información referida en la letra a), pero ahora respecto de los meses de agosto a octubre de 2011, mediante oficio Ord. N° 2697 de 29 de febrero de 2012, se formuló a Hidroeléctrica La Higuera un nuevo cargo relacionado con variaciones ocurridas en dichos meses, disponiendo que se resolvería conjuntamente con el anterior.
e) Con fecha 22 de marzo de 2012 la empresa presentó  sus descargos en relación a esta última imputación.  
f) Mediante Resolución Exenta N° 4236 de 15 de julio de 2014, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles desestimó los descargos y aplicó a la reclamante la sanción de multa equivalente a 720 unidades tributarias mensuales, por las infracciones anteriormente aludidas.
Sexto: Que si bien Hidroeléctrica La Higuera S.A. impugnó la multa impuesta invocando el haberse producido el decaimiento de la resolución que le aplica dicha sanción, atendida la dilación existente entre la época en que formuló los descargos y la fecha en que ellos fueron resueltos por la resolución cuestionada, argumentación que fue acogida por la sentencia en alzada, es del caso tener presente que la autoridad administrativa ha justificado en estrados dicha demora aduciendo que ella obedeció a la necesidad de resolver previamente otros asuntos que, estando vinculados al reclamo de Hidroeléctrica La Higuera S.A., se ventilaban en otros procesos administrativos que además llegaron a instancias jurisdiccionales.
Para justificarlo la Superintendencia de Electricidad y Combustibles presentó la documentación que describe a fojas 295, acorde a la cual sostuvo que diversas empresas generadoras de electricidad del ámbito nacional –entre ellas la reclamante Hidroeléctrica la Higuera S.A.- formularon denuncias en contra de la distribuidora Transelec S.A. pues ésta les había devuelto las facturas por concepto de reliquidación de ingresos tarifarios del mes de junio de 2011, con los valores calculados por el CDEC-SIC, efectuando un descuento proporcional a los montos que Campanario Generación S.A. y Central Tierra Amarilla S.A. no habían enterado a Transelec S.A. por los balances de compra y venta de energía de los meses de mayo y junio de dicho año 2011, situación que originó la formulación de cargos en contra de dicha distribuidora de energía eléctrica, en el mes de septiembre de 2011, los cuales derivaron en la imposición de una multa mediante la Resolución N° 199 de 25 de enero de 2013. Dicha resolución fue impugnada judicialmente por Transelec S.A., desestimándose su reclamación tanto por la Corte de Apelaciones de Santiago como por esta Corte, sentencia que, en este último caso, data del 22 de abril de 2014.
Además explicó que al constatarse que las empresas Campanario Generación S.A y Central Tierra Amarilla S.A. mantenían facturas impagas relacionadas con balances de transferencia de energía y habiendo presentado la primera  
de las referidas empresas un Convenio Judicial Preventivo con fecha 24 de agosto de 2011, tal Superintendencia dispuso, el 26 de agosto de 2011 mediante la Resolución Exenta N° 2288, que las empresas integrantes del CDEC-SIC debían proceder en términos de abastecer íntegramente y en todo momento los consumos de los clientes sujetos a fijación de precios que estén adjudicados a la empresa Campanario Generación S.A.; que los retiros realizados para el abastecimiento de tales clientes se entenderían realizados por todas las empresas de generación de energía eléctrica del SIC; que los pagos por tales suministros se harían a las empresas generadoras que los efectúen, a los precios y condiciones establecidos en las licitaciones que se adjudicó Campanario Generación S.A.; y, que la Dirección de Peajes del CDEC-SIC debía adoptar todas las medidas pertinentes para la adecuada contabilización de los suministros aludidos y la correcta imputación de los ingresos derivados de los mismos a cada empresa que preste el suministro. Posteriormente, el 9 de febrero de 2012, la misma Superintendencia dictó la Resolución Exenta N° 239 que modificó la Resolución N° 2288 y estableció una nueva metodología de asignación de los retiros.
La referida Resolución N° 239 fue objeto de reclamaciones de ilegalidad por parte de Colbún S.A. y de Empresa Eléctrica Guacolda S.A, originándose así los procesos Rol N° 1.107-2012 y 1.110-2012, respectivamente, que fueron resueltos por la Corte de Apelaciones de Santiago con fecha 12 de septiembre de 2012.
Séptimo: Que, las situaciones aludidas en el fundamento precedente dan cuenta que después de producida -en los meses de julio y agosto de 2011- una situación de insolvencia de unas empresas generadoras de electricidad, se suscitaron una serie de contingencias que afectaron al mercado eléctrico nacional que debieron ser enfrentadas por la autoridad administrativa sectorial, una de las cuales es aquella a la que se refiere la presente reclamación.
Si bien la cuestión planteada aquí por Hidroeléctrica la Higuera S.A. se encuentra acotada a unos contratos de compraventa de energía eléctrica que fueron cuestionados por la autoridad reclamada, el fundamento de tal impugnación se vincula con la situación generada para todo el mercado eléctrico con motivo de la aludida situación que afectó a las empresas Campanario S.A. y Tierra Amarilla S.A., la que sólo comenzó a esclarecerse después de resolverse judicialmente la cuestión planteada por Transelec S.A., lo que ocurrió a fines de abril de 2014, según antes ya se anotó.
Por consiguiente, es correcto sostener, tal como lo argumentó la autoridad administrativa impugnada, que la demora en resolver la presente reclamación no corresponde a desidia de parte de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, ni a la existencia de una injustificada inactividad sino que se trata de la paralización de la tramitación de la causa como consecuencia de múltiples investigaciones y actuaciones que se realizaron en diversas causas, que están vinculadas por distintos factores y que ameritaban resolver previamente unas para luego poder resolver las otras. No estamos, entonces, ante una dilación que es excesiva e injustificada, sino ante una demora que fue necesaria, o, en todo caso, fundada en un motivo legítimo.
Octavo: Que habiendo sido justificada la demora de la autoridad, no concurre en el presente caso el elemento de hecho sobreviniente que autoriza la aplicación de la figura del decaimiento respecto del procedimiento administrativo sancionador impugnado en esta litis, razón que lleva a concluir que esta argumentación ha debido ser desestimada. 
Noveno: Que desvirtuados los argumentos con que pretendió justificarse la aplicación de la sanción relativa al decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio, esta Corte comparte lo razonado en lo reproducido de los motivos quinto y séptimo, en cuanto por el primero se asienta y reafirma la competencia de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles para llevar a cabo el procedimiento administrativo e imponer las sanciones que agravian a la reclamante, debiendo concluirse por ende que obró en el marco de sus facultades legales y graduando la multa también en los márgenes que la normativa le permite.
En lo que concierne a la postura de la reclamante en cuanto a la validez y eficacia del contrato de suministro, cabe consignar que no habiendo aquélla desconocido medularmente los hechos, preciso es consignar que no logró desvirtuarse la acusación de  haber incumplido su obligación de preservar la seguridad del sistema, básicamente en el ámbito de la seguridad financiera o económica, en cuanto no garantizó con los contratos celebrados la operación más económica para el conjunto de las instalaciones, en tanto, entre otras conductas, asignó indebidamente déficit mayores a los establecidos, quedando en evidencia la existencia de variantes físicas de energía entre el balance preliminar y el definitivo, mismas que excedían la calificación de simples observaciones al balance preliminar, razones todas por las que, las pretensiones de la parte que acciona, Hidroeléctrica la Higuera S.A., no podrán prosperar.

Y visto además lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la Ley N° 18.410, se revoca, en lo apelado, la sentencia de dieciocho de mayo último, escrita a fojas 145 y siguientes, y en su lugar, se declara que se rechaza la reclamación presentada a fojas 9 por Hidroeléctrica La Higuera S.A. en contra de la Resolución Exenta N° 4236, de 15 de julio de 2014, dictada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
Se previene que la Ministro Sra. Egnem concurre a la revocatoria, teniendo únicamente presente para desestimar la alegación relativa al decaimiento del procedimiento que, estando referida y consistiendo en una sanción, está adscrita y subordinada al principio de legalidad y, es del caso, que la figura mencionada carece de tal sustento.
Acordada con el voto en contra de la Ministro Sra. Sandoval, quien estuvo por confirmar la sentencia en alzada en virtud de sus propios fundamentos.

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo de la Ministro Sra. Egnem.


Rol N° 7.511-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra. Andrea Muñoz S. y Sr. Carlos Cerda F. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Pierry por estar con feriado legal. Santiago, 10 de septiembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a diez de septiembre de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.