Tema Central de la Disputa
Se revisó la legalidad de la resolución de un Jefe de Servicio que declaró la vacancia del cargo de un funcionario debido a salud incompatible, argumentando el uso de licencias médicas por más de 6 meses en dos años, a pesar de que la COMPIN determinó que la salud del funcionario era recuperable.
🏛️ Interpretación Legal y Fundamentos del Fallo
La Corte se centró en la correcta aplicación del Artículo 151 de la Ley N°18.834 (Estatuto Administrativo), modificado por la Ley N°21.050.
Puntos Clave:
Obligación de Fundamentar: La facultad del Jefe de Servicio (uso del vocablo "podrá") no es discrecional sin límites. No basta citar el tiempo de licencias. La autoridad debe explicitar los motivos concretos por los cuales la salud del funcionario es incompatible con el desempeño de su cargo.
Rol del Informe COMPIN: La Ley N°21.050 exige que el Jefe de Servicio requiera previamente la evaluación de la COMPIN sobre la irrecuperabilidad de la salud. Aunque el informe no es vinculante para el Servicio, tiene un valor ilustrativo u orientativo que obliga a la autoridad a mejorar la justificación de su decisión.
Ilegalidad de la Administración: La resolución impugnada se limitó a constatar el tiempo de las licencias y la declaración de salud recuperable por la COMPIN, sin indicar ninguna razón que explicara la incompatibilidad con las tareas asignadas.
⚖️ El Resultado y las Vulneraciones
1. Nulidad por Falta de Fundamento:
Se declara que la resolución de vacancia adolece de falta de fundamentación, transgrediendo los artículos 11 y 41 de la Ley N°19.880 (Ley de Bases de Procedimiento Administrativo).
2. Garantías Constitucionales Vulneradas:
Igualdad ante la Ley (Art. 19 N°2): Al no cumplir con el estándar de fundamentación exigido por ley, se dejó al funcionario en una condición desigual respecto a otros administrados.
Derecho de Propiedad (Art. 19 N°24): Al privarlo de su cargo sin la debida justificación legal, lo que implica la pérdida de remuneraciones y prestaciones.
3. Decisión Final:
La Corte ACOGE el recurso de protección.
Se deja sin efecto la resolución de vacancia.
El Servicio debe reincorporar al funcionario a sus funciones y pagar todas las remuneraciones y estipendios correspondientes, debidamente reajustados, desde la fecha de separación hasta el reingreso efectivo.
💡 Elemento de Debate Adicional (Prevención)
Una de las ministras, Sra. Ravanales, sostuvo en su prevención una interpretación aún más estricta:
Informe COMPIN Vinculante: A su juicio, la declaración de salud recuperable por parte de la COMPIN debe ser vinculante para el servicio público.
Consecuencia: Si la COMPIN declara la salud como recuperable, NO es posible aplicar la causal de vacancia del cargo. Esta es la única interpretación que materializa la intención del legislador de resguardar a los funcionarios públicos tras la Ley N°21.050.
Santiago, veintidós de septiembre de dos mil veinticinco.
Vistos:
Se reproduce el fallo en alzada, con excepción de sus considerandos sexto a decimoquinto, que se eliminan. Y se tiene en su lugar y, además, presente:
Primero: Que resulta especialmente relevante del artículo 151 de la Ley N°18.834, el uso del vocablo “podrá”, pues implica que, aun mediando una declaración de salud recuperable por parte de la COMPIN, el jefe superior del servicio puede estimar que la salud del funcionario es incompatible con el desempeño del cargo, y por ende, declarar la vacancia del mismo, sin que sea suficiente que la resolución respectiva se funde únicamente en haber hecho uso de licencias médicas por más de 6 meses en un lapso de dos años, debiendo explicitar los motivos por los cuales la salud del señalado funcionario sería incompatible con el cargo que ostenta.
Segundo: Que la modificación normativa operada por la Ley N°21.050, que incorporó un inciso tercero al artículo 151 del Estatuto Administrativo, y que estableció como trámite previo a la declaración de salud incompatible con el cargo, que el jefe superior del servicio deba requerir a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez la evaluación del funcionario, respecto a la irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo, da cuenta de la necesidad de ilustrar mejor las apreciaciones de la autoridad en esta materia, vale decir, de proporcionarle elementos de juicio que iluminen el ejercicio de sus facultades privativas. Necesariamente, el espíritu de esta reforma se traduce en un mejoramiento de la justificación de ese tipo de decisiones, que debe reflejarse en su motivación. Que, para lo anterior, se tiene presente que el informe de la Compin no tiene un valor vinculante para el Jefe de Servicio, sino solo un valor ilustrativo u orientativo.
Tercero: Que en el caso, la resolución impugnada se limita a consignar el tiempo a lo largo del cual la recurrente gozó de licencias médicas y a dejar constancia de que, requerido su informe, la COMPIN entendió que la actora presenta un estado de salud recuperable, sin indicar razones que expliquen que el estado de salud de la funcionaria sea incompatible con las tareas a las que está asignada.
Cuarto: Que, entonces, tanto la Resolución TRA N°120681/2/2024 de 13 de agosto de 2024, emanada del Complejo Hospitalario San José de Maipo, y consecuentemente, la Resolución Exenta N°16.617 de 30 de octubre de 2024 de la Contraloría General de la República, que rechaza reclamo de ilegalidad contra la primera, adolecen de falta de fundamentación trasgrediendo así los artículos 11 y 41 de la Ley N°19.880, al no cumplir con el fundamento que exige la ley para todo acto administrativo, en especial, cuando afecten derechos adquiridos por los administrados.
Quinto: Que tal ilegalidad vulnera las garantías constitucionales de la actora de igualdad ante la ley y derecho de propiedad; el primero, por cuanto los actos cuestionados no cumplen con el estándar de fundamentación legal, dejándola en condición desigual a los otros administrados respecto de quienes sí se justifica y explica por qué su estado de salud no sería compatible con el cargo que desempeña, y en cuanto al segundo, porque la priva de su cargo, dejándola sin remuneraciones y sin ninguna prestación, como sí sucede en el caso que se hubiese declarado la vacancia del cargo por salud irrecuperable. Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo prevenido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de dieciséis de septiembre de dos mil veinticuatro, dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago y en su lugar, se declara que se acoge el recurso de protección interpuesto a favor de la recurrente, por lo que se deja sin efecto la Resolución TRA N°449/9/2024 de 1 de marzo de 2024, emanada del Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente, que declara vacante el cargo de la actora, disponiéndose que la señalada recurrida debe reincorporar a la actora a sus funciones y proceder al pago de todas las remuneraciones y estipendios correspondientes, debidamente reajustados, entre la fecha de la separación y la de su efectivo reingreso. Se previene que la Ministra señora Ravanales concurre a la decisión del fallo, pero teniendo únicamente presente las siguientes consideraciones:
1.- Que para resolver el asunto controvertido, es indispensable recordar, primeramente que el artículo 63 de la Ley N°21.050 agregó un inciso tercero al artículo 151 del Estatuto Administrativo, del siguiente tenor: “El jefe superior del servicio, para ejercer la facultad señalada en el inciso primero, deberá requerir previamente a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez la evaluación del funcionario respecto a la condición de irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo”. En términos casi idénticos, el artículo 64 del mismo texto legal incorporó un inciso tercero nuevo al artículo 148 de la Ley N°18.883 que aprueba el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales: “El alcalde, para ejercer la facultad señalada en el inciso primero, deberá requerir previamente a la Comisión de Medicina Preventiva eInvalidez la evaluación del funcionario respecto a la condición de irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo”.
2.- Que, asimismo, resulta necesario tener presente lo dispuesto en el artículo 72 bis de la ley N°19.070, que contiene el Estatuto Docente, norma que fue introducida por la Ley N°21.093. Antes de su dictación, sobre la causal en comento el artículo 72 del Estatuto Docente, preceptuaba: “Los profesionales de la educación que forman parte de una dotación docente del sector municipal, dejarán de pertenecer a ella, solamente, por las siguientes causales: h) Por salud irrecuperable o incompatible con el desempeño de su función en conformidad a lo dispuesto en la ley N°18.883. Se entenderá por salud incompatible, haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, exceptuando las licencias por accidentes del trabajo, enfermedades profesionales o por maternidad”. La Ley N° 21.093 eliminó el párrafo segundo de la disposición transcrita e intercaló un nuevo artículo 72 bis, que establece: “El alcalde podrá considerar como salud incompatible con el desempeño del cargo, a que se refiere la letra h) del artículo 72, haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable. No se considerarán para el cómputo de los seis meses señalados en el inciso anterior las licencias otorgadas en los casos a que se refiere el artículo 114 de la Ley N°18.883 y el Título II del Libro II del Código del Trabajo. El alcalde, para ejercer la facultad señalada en el inciso primero, deberá requerir previamente a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez la evaluación del profesional docente respecto a la condición de irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo. La facultad señalada en este artículo será ejercida por el Director Ejecutivo del Servicio Local de Educación Pública a partir de la fecha en que sea traspasado el respectivo servicio educacional de conformidad a la Ley N°21.040”. Por último, el articulo 48 letra g) de la Ley N°19.378 que establece el Estatuto de Salud Primaria de Atención Municipal, prescribe: “Los funcionarios de una dotación municipal de salud dejarán de pertenecer a ella solamente por las siguientes causales: g) Salud irrecuperable, o incompatible con el desempeño de su cargo, de conformidad a lo dispuesto en la ley N° 18.883”.
3.- Que, atendida la normativa citada, se ha sostenido que existe la debida correspondencia y armonía entre las Leyes N°18.834, N°18.883, N°19.070 y N°19.378, en lo que atañe al procedimiento y a las causales de cesación en el cargo, en aquellos casos en que un empleado público ha hecho uso de licencias médicas en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses, en los últimos dos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable; circunstancia que no sólo obedece a la necesaria unidad, consistencia y plenitud a la que debe aspirar todo sistema jurídico, sino que evidencia una intención del legislador, plasmada en las Leyes N°21.050 y N°21.093, en orden a resguardar debidamente a los funcionarios públicos y a los profesionales de la Educación que desempeñan una función pública.
4.- Que, antes de la Ley N° 21.050, uno de los reproches a la legislación vigente a esa fecha radicaba en que la calificación de la salud del funcionario, como irrecuperable o incompatible para el cargo, era realizada por el jefe superior del Servicio, esto es, una persona no experta en salud ocupacional. En efecto, al alero de la antigua normativa, el Tribunal Constitucional sostenía que “la mera circunstancia de haber hecho uso de licencias médicas por más de seis meses en los últimos dos años no habilita por sí sola al Jefe superior del servicio para considerar que el funcionario que ha disfrutado de ellas tenga salud incompatible con el desempeño del cargo que le corresponde, sino cuando ellas sean indicativas que el afectado no podrá recuperar el estado de salud que le permite desempeñar el cargo” (STC Rol 2024-11-INA, de 13 de diciembre de 2012). Del mismo modo, expresó que “no basta para fundamentar la declaración de salud incompatible con el cargo el solo hecho de haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, y que, de existir efectivamente un estado de salud en el funcionario afectado que le impida desempeñar el cargo, ella es constitutiva de falta de idoneidad personal” que no es ciertamente culposa para continuar en su trabajo, circunstancia que, al igual que ocurre con la capacidad, la Carta Fundamental contempla específicamente como factor de diferenciación en materias laborales, al aludir de modo expreso a la “idoneidad personal” (STC 3006-16-INA, de 29 de septiembre de 2016). Por este motivo, el Ejecutivo propuso modificar el artículo 151 de la Ley N°18.834 y el artículo 148 de la Ley N°18.883, en orden a que tal incompatibilidad fuese declarada por la Compin respectiva, esto es, por un órgano técnico cuya función consiste en desarrollar prestaciones médico-administrativas para constatar, evaluar, declarar o certificar el estado de salud, la capacidad de trabajo o recuperabilidad de los estados patológicos permanentes o transitorios de los trabajadores, con el objetivo de permitir la obtención de beneficios estatutarios y laborales.En conformidad a lo señalado, en el texto final quedó consignado que el pronunciamiento incluirá “la evaluación del funcionario respecto a la condición de irrecuperabilidad de su salud y que no le permite desempeñar el cargo”.
5.- Que, de lo expuesto, a juicio de esta sentenciadora fluye que la intención legislativa, al momento de establecerse la obligatoriedad del informe previo de la Compin, fue que un organismo técnico estudiara los antecedentes del funcionario, a fin de determinar si su salud resulta o no recuperable, pronunciamiento que al emanar del órgano técnico competente al efecto, resulta vinculante para el servicio público; y, en este sentido, de declararse que la salud es recuperable, no es posible aplicar la causal del artículo 151 del Estatuto Administrativo.
6.- Que, la anterior es la única interpretación que, por un lado, materializa la intención del legislador y, por otro, permite dar sentido a la dictación de la Ley N°21.050, puesto que, de otra forma, aun cuando el organismo técnico hubiere emitido un pronunciamiento, se permitiría que la autoridad administrativa no especializada resolviera en contrario, dejando desprovisto de todo fundamento el establecimiento de un informe obligatorio en relación con la irrecuperabilidad de la salud del funcionario.
7.- Que, por otro lado, ha de tenerse presente que las disposiciones relativas a la salud incompatible como causal de declaración de vacancia del cargo, difieren de los criterios adoptados en otros cuerpos normativos en relación con la autorización de las licencias médicas de los trabajadores y la eventual declaración de invalidez. Así, por ejemplo, el artículo 30 del Decreto Supremo N°3 de 1984, del Ministerio de Salud, dispone que “completadas cincuenta y dos semanas continuadas de licencia o reposo, corresponderá a la Compin autorizar una ampliación de hasta seis meses más, previo su pronunciamiento acerca de la recuperabilidad del trabajador”. Agrega el precepto que “cumplidas setenta y ocho semanas de licencia, la Compin podrá autorizar nuevas licencias médicas, en el caso de enfermedades que tengan un curso prolongado y requieran una recuperación de más largo plazo”. Es decir, mientras el Estatuto Administrativo habilita a un jefe de servicio, no necesariamente experto en la ciencia médica, para declarar la salud incompatible con el cargo por el uso de licencias médicas, en un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, otras normas del ordenamiento posibilitan que existan licencias continuas hasta por un año, al cabo del cual, previo pronunciamiento sobre la recuperabilidad por un órgano experto, pueden extenderse por un tiempo mayor.
8.- Que, por otra parte, el ordenamiento jurídico vigente no considera una etapa previa a la dictación del acto terminal del jefe superior del Servicio, en la que el funcionario afectado pueda ser oído y ejercer su defensa, pues no todas las situaciones son idénticas, por lo que la autoridad debe ser especialmente diligente en la fundamentación del ejercicio de una potestad discrecional, lo que no por ello se encuentra exenta, claro está, del control jurisdiccional cuando la misma se ha ejercido al margen de la legalidad o de manera arbitraria, sin expresión de las circunstancias de hecho y de derecho que le sirven de fundamento. Es en este contexto, más allá que efectivamente la supuesta incompatibilidad con las labores, debe fundarse en antecedentes técnicos que determinan que necesariamente la Compin debió evaluar además tal circunstancia, lo cierto es que la sola declaración de recuperabilidad de la salud sin evaluación de la compatibilidad con el cargo, determina la interdicción del ejercicio de la facultad concedida al Jefe de Servicio para declarar la vacancia del cargo.
9.- Que, en el caso de marras, la Compin declaró que la salud de la actora es recuperable, acto administrativo que se encuentra firme. Con ello, a juicio de esta sentenciadora fluye la ilegalidad de la actuación del recurrido, puesto que se declaró terminado el vínculo estatutario sin cumplir con el presupuesto legal referido, todo lo cual se traduce en una vulneración de los derechos fundamentales de la recurrente, contemplados en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Carlos Urquieta Salazar y de la prevención, su autora.
Rol N° 54.059-2024.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Sra. Adelita Ravanales A., Sr. Diego Simpértigue L. y Sra. Mireya López M. y por los Abogados Integrantes Sr. José Valdivia O. y Sr. Carlos Urquieta S. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministra Sra. López por no encontrarse disponible su dispositivo electrónico de firma.
